以“公路債”破解收費(fèi)公路難題
2017-07-18
(原標(biāo)題:以“公路債”破解收費(fèi)公路難題)
合理舉債推進(jìn)項目建設(shè)是促發(fā)展、惠民生的務(wù)實之策,關(guān)鍵在于從制度設(shè)計上扎緊債務(wù)過度膨脹的“口子”、堵住將風(fēng)險向社會轉(zhuǎn)嫁的“后門”——
■胡旭
近日,財政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺地方政府收費(fèi)公路專項債券管理辦法,受到普遍關(guān)注。
首先應(yīng)看到,發(fā)行公路債券,最終還是靠公路收費(fèi)來還本付息,所以公路收費(fèi)政策在一段時期內(nèi)還會繼續(xù)存在。但發(fā)行公路債與以前的貸款修路、收費(fèi)還貸模式相比,則是制度設(shè)計上的一大創(chuàng)新、進(jìn)步。
改革開放以來,貸款修路、收費(fèi)還貸模式因其操作簡便、融資便利等優(yōu)勢,激發(fā)和調(diào)動了各地政府的積極性,在完善公路網(wǎng)絡(luò)、提升公路通行效率上發(fā)揮了舉足輕重的作用。歷史地看,在財政開支壓力大且基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約突出的背景下,貸款修路、收費(fèi)還貸政策,用政府信用換來了真金白銀投入到公路建設(shè)上,撬動了持續(xù)的建設(shè)熱潮,其發(fā)展成果惠及至今。
然而,由于收費(fèi)還貸模式的“走形”,也讓社會承受了其負(fù)外部性。首先是金融風(fēng)險,貸款修路無論是由公路部門操作還是由地方政府融資平臺運(yùn)作,事實上都是“資金池”運(yùn)作模式,貸款融資與項目資金支出兩條線,大量貸款資金在相關(guān)機(jī)構(gòu)賬戶上沉淀,借新還舊、期限錯配、盲目舉債,直接導(dǎo)致債務(wù)過快膨脹。據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計,截至2016年底,政府還貸高速公路的債務(wù)余額超過2.6萬億元,2016年全國收費(fèi)公路收支缺口為4143.3億元。其次是貸款融資成本高,目前銀行貸款占公路建設(shè)舉債規(guī)模的比重超過67%,而銀行貸款利率顯著高于債券市場利率水平。今年5月,河北省政府在上海證券交易所發(fā)行的188億元政府債券,其三年期利率為3.51%,而銀行三年期貸款利率達(dá)4.75%,貸款融資成本比發(fā)債成本高出40%。同時,由于貸款融資形成的“資金池”規(guī)模大,又缺乏周密細(xì)致的監(jiān)管安排,道德風(fēng)險和腐敗風(fēng)險難控。
應(yīng)該看到,當(dāng)前和今后一個時期仍然是公路建設(shè)的關(guān)鍵時期,路網(wǎng)完善、等級提升特別是打通末梢、補(bǔ)齊短板,實現(xiàn)路網(wǎng)循環(huán)暢通,都需要投入大量建設(shè)資金。而合理舉債建設(shè)公路,將未來的收益轉(zhuǎn)化為當(dāng)期的現(xiàn)金流,符合資金時間價值原理,更是暢通金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)管道的重要路徑。
與銀行貸款相比,通過發(fā)債融資是更加科學(xué)、審慎、可持續(xù)的制度安排。首先,發(fā)行公路債必須依托相應(yīng)的一個或者多個項目來發(fā)行,而不是搞“資金池”。財政部和交通運(yùn)輸部已經(jīng)明確提出,發(fā)行收費(fèi)公路專項債券的政府收費(fèi)公路項目要實現(xiàn)項目收益和融資的自求平衡?;谶@一原則,每一筆公路債券募集的資金怎么用、怎么還,都將落實到具體項目上,而不是糊里糊涂的“無頭債”。其次,債券融資的監(jiān)管安排更加完善。地方政府公路專項債券的收入、支出都是納入政府預(yù)算的,確保??顚S茫坏门沧髌渌_支,且每年都要接受人大監(jiān)督,同時還要向社會公開使用明細(xì)。這些舉措有利于保障資金的安全高效利用,降低公路建設(shè)的融資成本,防范債務(wù)膨脹風(fēng)險。
與此同時,債券都是有還本付息期限的。財政部與交通運(yùn)輸部在相關(guān)管理辦法中明確要求,收費(fèi)公路專項債券期限應(yīng)當(dāng)與政府收費(fèi)公路收費(fèi)期限相適應(yīng),原則上單次發(fā)行不超過15年。這個規(guī)定較為籠統(tǒng),今后可能會進(jìn)一步完善操作細(xì)則。但從理論上說,由于債券與項目對應(yīng),建設(shè)一個或者幾個公路項目而發(fā)行的專項債券,在15年存續(xù)期內(nèi)通過公路收費(fèi)等完成還本付息后,債券到期了,債權(quán)就終結(jié)了,相應(yīng)的收費(fèi)行為也應(yīng)當(dāng)終止,不會異化成“只有起點(diǎn)的收費(fèi)旅程”。
顯然,發(fā)行專項債券來建設(shè)公路,已經(jīng)從制度設(shè)計本源上為取消公路收費(fèi)預(yù)留了通道。而這一點(diǎn),正是社會最關(guān)心的。隨著制度和規(guī)則的逐漸完善,相信這一天是可期的。
(原標(biāo)題:以“公路債”破解收費(fèi)公路難題)
本文來源:中安在線-安徽日報