公路債能否止渴地方財(cái)政
2017-06-12
伴隨著近期一系列監(jiān)管文件的出臺(tái)，地方政府違規(guī)舉債渠道幾乎實(shí)現(xiàn)了“全封堵”，但考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切實(shí)需要，地方正規(guī)渠道融資模式的探索也在不斷推進(jìn)。近日，有業(yè)內(nèi)人士透露，目前財(cái)政部與交通部正在制定有關(guān)收費(fèi)公路專項(xiàng)債管理?xiàng)l例，即針對(duì)收費(fèi)公路發(fā)行政府專項(xiàng)債券，力圖在“堵后門”的同時(shí)兼顧“開前門”，緩解地方財(cái)政壓力。分析認(rèn)為，通過發(fā)行土地、交通專項(xiàng)債，調(diào)節(jié)地方債疏堵并舉的模式正逐漸成型。
地方財(cái)政承壓
“整體而言，地方債是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問題，不僅需要加強(qiáng)管制即‘堵后門’，也不能忽略為地方政府的需求‘開前門’”，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬表示，沒有地方政府愿意主動(dòng)違規(guī)融資，但迫于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需求，或是經(jīng)濟(jì)增長的需求，必須得有項(xiàng)目，這就需要資金，所以當(dāng)前在封堵這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的時(shí)候，也應(yīng)該為地方政府的正常融資開辟通道。
在時(shí)下地方非法融資渠道全面封堵、財(cái)政壓力加劇的背景下，為確保地方財(cái)政壓力不過載，收費(fèi)公路債券成為了繼此前剛獲通過的土地儲(chǔ)備債券之后，另一項(xiàng)為地方融資“開前門”的積極嘗試。
實(shí)際上，2015年交通部針對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂征求意見稿）公開征求意見時(shí)，就擬規(guī)定，收費(fèi)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理資金除一般公共預(yù)算投入外，還可以通過政府舉債等方式籌集。至今，已有多地陸續(xù)開始相關(guān)債券的試點(diǎn)工作。例如，去年底湖北省首只非高速收費(fèi)公路專項(xiàng)債，即318國道萬城大橋至云池段改建工程項(xiàng)目收益?zhèn)将@批。有專家直言，這從側(cè)面證明了公路專項(xiàng)債可能會(huì)成為“開前門”中率先被嘗試的一條路徑，而此次財(cái)政部、交通部制定中的管理?xiàng)l例，將有助于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣，引導(dǎo)公路債券向全國鋪開。
不過中國人民大學(xué)金融與證券研究所常務(wù)副所長、教授趙錫軍提醒，盡管發(fā)行公路專項(xiàng)債有助于提高貸款的流動(dòng)性，減輕銀行貸款負(fù)擔(dān)，但貸款與發(fā)債本質(zhì)上都是債務(wù)融資，依舊會(huì)增加企業(yè)的杠桿率和還本付息的壓力，從這個(gè)角度來說，發(fā)債主體如何界定、發(fā)債額度如何約束都是需要規(guī)范的問題。
控風(fēng)險(xiǎn)“堵后門”
出于籌措建設(shè)資金等需要，自2014年《預(yù)算法》新修訂之后，全國多地政府開始大量發(fā)行政府債券，根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2013年底，地方債規(guī)模為10.7萬億元，而到了2014年底，這一數(shù)字增長到15.4萬億元，在幫助地方完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，快速擴(kuò)張的債務(wù)規(guī)模也帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患，必須加以治理遏制。
與此同時(shí)，還有不少地方繞過監(jiān)管“花樣百出”地變相舉債。此前，財(cái)政部就曾公開通報(bào)，內(nèi)蒙古交通運(yùn)輸廳和內(nèi)蒙古高等級(jí)公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1-17年或者第18年通過購買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級(jí)公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體均為各盟市旗縣交通局。業(yè)內(nèi)專家分析稱，內(nèi)蒙古交通廳未經(jīng)財(cái)政廳允許，直接和社會(huì)資本簽訂十幾年協(xié)議本就違規(guī)，更別提政府購買服務(wù)針對(duì)的應(yīng)該是服務(wù)，而不能是工程，這是一起典型的違法違規(guī)舉債案例。
對(duì)此，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開表示，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，這違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明則表示，目前中央層面對(duì)地方政府主要違法違規(guī)融資方式已初步實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管政策全覆蓋，不過這并非表明現(xiàn)在地方政府債務(wù)已經(jīng)失控，但確實(shí)有一些值得提高警惕的個(gè)案，要防止此類現(xiàn)象蔓延，必須建立有法制基礎(chǔ)的、系統(tǒng)完善的地方政府債務(wù)管理體制，“堵妝違規(guī)舉債的后門。
緩解高速公路融資難
在充實(shí)地方“小金庫”的同時(shí)，收費(fèi)公路專項(xiàng)債或許還將幫助長期以來面臨融資難、虧損嚴(yán)重的高速公路建設(shè)緩解困境。近年來，我國高速公路不斷擴(kuò)張，但高速公路運(yùn)營方的利潤卻沒有好轉(zhuǎn)，《全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年度，全國高速公路虧損618億元；2014年度，高速公路收支缺口1359.6億元；2015年度，高速公路虧損1331.2億元。
“高速公路這個(gè)領(lǐng)域本身具有較高的虧損風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)貼機(jī)制尚不算完善，企業(yè)不愿進(jìn)入的可能性比較大”，北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授趙堅(jiān)表示，我國目前公路運(yùn)輸能力是過剩的，許多地方政府對(duì)于高速公路的規(guī)劃不合理，導(dǎo)致前期規(guī)劃時(shí)以為會(huì)有車流量，讓高速公路能夠盈利，但實(shí)際上無人問津。在業(yè)內(nèi)看來，利潤不足、營收方式不明晰、補(bǔ)貼機(jī)制不完善等都是民營企業(yè)進(jìn)入高速公路領(lǐng)域投資的“攔路虎”。
趙堅(jiān)直言，未來收費(fèi)公路專項(xiàng)債如果順利制定通過并實(shí)施，銀行等購買主體考慮到政府兜底的債權(quán)性質(zhì)，會(huì)較為樂意購買，將一定程度上緩解高速公路等建設(shè)的融資難題，“但是總而言之，高速公路建設(shè)還是要以當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力為上限，即使有了新的、更可靠的融資渠道，有些明明可以建二級(jí)路、三級(jí)路的路線強(qiáng)行上馬高速公路，也只會(huì)加重債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)道路長期運(yùn)營、維護(hù)不利”。
而在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算中心主任王雍君看來，與土地債券類似，收費(fèi)公路之所以被選擇為典型領(lǐng)域推進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)行，正是由于它與民生、經(jīng)濟(jì)的緊密關(guān)聯(lián)，不過根據(jù)我國《預(yù)算法》等相關(guān)政策，專項(xiàng)債的發(fā)行并沒有限定特定領(lǐng)域，凡是涉及公益性和收益性的項(xiàng)目均可作為發(fā)債對(duì)象，“現(xiàn)階段雖然還無法推測下一個(gè)專項(xiàng)債會(huì)是什么類型，但基本確定仍將是涉及國計(jì)民生且具有一定公益性質(zhì)的領(lǐng)域”。
北京商報(bào)記者蔣夢(mèng)惟張暢/文代小杰/制表
文章關(guān)鍵詞：高速公路收費(fèi)公路地方財(cái)政
