發(fā)改委力挺PPP項目融資，鼓勵上市公司發(fā)行專項債券
2017-05-10
為進一步規(guī)范PPP市場融資行為，5月3日六部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為》的通知，文件中明確了地方政府舉債融資行為邊界和負面清單，要求省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。詳見鏈接《為規(guī)范PPP市場六部委聯(lián)合舉措：全面排查地方政府融資擔?！贰?br />
也正是在同一日，國家發(fā)改委發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》，為PPP項目融資“開綠燈”。其中提到，符合條件的PPP項目，PPP項目公司或社會資本方可發(fā)行專項債，用于項目建設、運營，或償還已直接用于項目建設的銀行貸款。
一邊是政府違規(guī)舉債，一邊是民企借債困難，PPP項目該如何規(guī)范才能“兩全”一直是業(yè)界討論不休的焦點話題。這兩份看似“矛盾”實則暗藏深意的文件，共同為PPP舉債劃定了禁止與準行的界線。
細看這兩篇文件，我們可以看出財政部等六部委聯(lián)合提出，嚴禁地方政府利用PPP違法違規(guī)變相舉債，而國家發(fā)改委則表示，社會資本可以拓寬融資渠道，發(fā)行專項企業(yè)債。同一日連發(fā)兩份看似略有“矛盾”的文件，一石激起千層浪，引發(fā)業(yè)內(nèi)火熱討論。
以下是相關(guān)專家的一些熱議：
我們也一直在呼吁設立PPP企業(yè)債券。因為靠銀行貸款的融資模式滿足不了PPP項目投資量大、周期長的特點。注重投資回報、對投資變現(xiàn)要求高的社會資本來說，項目期限過長也會影響他們的參與積極性。此次國家發(fā)改委印發(fā)《指引》的目的，正是創(chuàng)新投融資機制，拓寬PPP項目融資渠道，擴大公共產(chǎn)品和服務供給。
從發(fā)債解決PPP項目融資的角度說，項目收益?zhèn)容^合適，但這對項目自身條件和現(xiàn)金流有比較高的要求，需要政府在收費制度、價格制度等方面加快改革，以期改善項目現(xiàn)金流水平。
另外也有專家認為：
PPP專項債進一步打開了PPP項目的融資渠道，融資審核效率高，募集資金用途靈活，建設期和運營期都可相應發(fā)債融資，融資成本有望降低，推動PPP項目的落地執(zhí)行。
近年來多次被財政部高調(diào)明令禁止的“變相舉債”，主要是指：在多數(shù)PPP項目中，政府和社會資本共同出資成立一家新的項目公司或投資基金，專門負責建設、運營該PPP項目，除了政府方之外，銀行等企業(yè)也會入股，但有部分地方政府會與銀行商定在1-3年內(nèi)從企業(yè)手中回購股權(quán)，這就相當于政府讓出部分股份來換取短期借債，實際上是變相舉債，這種形式已經(jīng)脫離了PPP的本意，只是地方政府出于自身的考慮披著PPP的外衣舉債，不僅不利于PPP模式的推行，更增加了政府的債務風險。
同時通哥認為：由于PPP項目資金門檻高，建筑民企往往難以承受（詳見鏈接《占比建筑業(yè)80%的民企，爭奪占比25%的市場：是安靜地離開，還是勇敢留下來？》），在項目啟動之初需要大量向銀行借貸，而多數(shù)銀行又不愿意向民企借貸，如果融資難的情況得不到解決，建筑民企的投資意愿會持續(xù)處于低迷、觀望狀態(tài)，此次頒布的文件允許社會資本發(fā)行企業(yè)債正是拓寬企業(yè)融資渠道的有效方式之一，或許也能夠為民營建企打開一條順暢的PPP之路。
以下是發(fā)改委原文：
國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》的通知
發(fā)改辦財金〔2017〕730號
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委：
為貫徹落實《中共中央 國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等文件精神，創(chuàng)新融資機制，拓寬政府和社會資本合作（PPP）項目融資渠道，引導社會資本投資于PPP項目建設，擴大公共產(chǎn)品和服務供給，積極發(fā)揮企業(yè)債券融資對PPP項目建設的支持作用，現(xiàn)將我委制定的《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》印發(fā)你們，請認真貫徹執(zhí)行。
附件：政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引
國家發(fā)展改革委辦公廳
2017年4月25日
附件
政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引
為貫徹落實《中共中央 國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》、《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》等文件精神，創(chuàng)新投融資機制，拓寬政府和社會資本合作（PPP）項目融資渠道，擴大公共產(chǎn)品和服務供給，根據(jù)《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》，制定本指引。
一、適用范圍和支持重點
政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券（以下簡稱“PPP項目專項債券”）是指，由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業(yè)債券?，F(xiàn)階段支持重點為：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎設施和公共服務領域的項目。
二、發(fā)行條件
?。ㄒ唬┌l(fā)行PPP項目專項債券募集的資金，可用于PPP項目建設、運營，或償還已直接用于項目建設的銀行貸款。
（二）PPP項目專項債券應符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》和我委相關(guān)規(guī)范性文件的要求。其中，以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券，原則上應符合我委印發(fā)的《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。
?。ㄈ㏄PP項目運作應規(guī)范、透明，已履行審批、核準、備案手續(xù)和實施方案審查程序。鼓勵聘請具有相應行業(yè)甲級資質(zhì)的中介機構(gòu)為項目編制可行性研究報告。
?。ㄋ模⒁訮PP項目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應合法、規(guī)范、有效，包含股東持股比例、項目運營收益來源和標準（包括但不限于項目運營收入、運營成本、財政補貼、稅收優(yōu)惠、提前終止補償?shù)龋?、項目風險分擔模式等內(nèi)容。
（五）PPP項目應能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費和財政補貼的項目收益應按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃和年度財政預算。
?。﹤鹘y(tǒng)基礎設施領域的PPP項目應納入傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫。
三、審核要求
?。ㄒ唬┰谙嚓P(guān)手續(xù)齊備、償債措施完善的基礎上，PPP項目專項債券比照我委“加快和簡化審核類”債券審核程序，提高審核效率。
?。ǘ┰趦攤Ｕ洗胧┩晟频那闆r下，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補充營運資金（以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券除外）。
?。ㄈ┲黧w信用等級達到AA+及以上且運營情況較好的發(fā)行主體申請發(fā)行PPP項目專項債券，可適當調(diào)整企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策要求：
1、核定發(fā)債規(guī)模時不考察非金融企業(yè)債務融資工具的規(guī)模。
2、發(fā)行人可根據(jù)實際情況自主選擇是否設置市場化增信方式。
3、以項目收益?zhèn)问缴暾埌l(fā)行PPP項目專項債券，可不設置差額補償機制，但應明確項目建設期利息償付資金來源，并提供相應法律文件。
（四）鼓勵上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專項債券。
?。ㄎ澹㏄PP項目專項債券發(fā)行人可根據(jù)項目資金回流的具體情況科學設計債券發(fā)行方案，支持合理靈活設置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項目合作期限。
?。㏄PP項目專項債券批復文件有效期不超過2年。債券發(fā)行時發(fā)行人自身條件和PPP項目基本情況應當未發(fā)生可能影響償債能力的重大不利變化。
四、信息披露和投資者保護
（一）PPP項目專項債券信息披露要求
1、發(fā)行人和主承銷商應在債券發(fā)行前，按要求對項目實施方案、PPP項目合同、項目入庫情況、建設運營情況及本期債券可能存在的風險等事項進行充分披露。
2、發(fā)行人和主承銷商應在債券存續(xù)期內(nèi)，定期（原則上每個計息年度不少于兩次）在中國債券信息網(wǎng)等相關(guān)媒體上公告或向投資者通報項目建設進度、項目合同履約情況、運營服務績效評價結(jié)果等信息。
3、債券存續(xù)期內(nèi)，項目建設、運營情況發(fā)生重大變化或發(fā)行人發(fā)生對投資者有重大影響的事項，應按照規(guī)定或約定履行程序，并及時公告或通報。
（二）完善PPP項目專項債券投資者保護機制
1、發(fā)行人應在募集說明書中約定投資者保護機制（例如交叉違約條款、事先約束條款等），明確發(fā)行人或PPP項目本身發(fā)生重大事項時的應對措施。
2、發(fā)行人應在募集說明書中約定加速到期條款，出現(xiàn)嚴重違約、不可抗力或PPP項目提前終止等可能損害投資者權(quán)益的重大不利情形時，經(jīng)債券持有人大會討論通過后，可提前清償部分或全部債券本金。
