渤海海峽跨海通道建設(shè)環(huán)境影響評價法律問題研究
2017-06-05
渤?？绾Ｍǖ拦こ套?992年提出，不管是對周圍的經(jīng)濟影響還是對環(huán)境保護(hù)的工作都引起了大家的關(guān)注?！恫澈：{跨海通道研究》課題組通過對“輪船運輸”、“火車輪渡”、“海底隧道”、“海面高架橋”、“南橋北遂（橋遂結(jié)合）”、“伏貼式隧道和隧道橋”等多種方案的利弊優(yōu)劣進(jìn)行綜合比較后認(rèn)為，在渤海海峽可分別于近期和中長期開辟兩條跨海通道：一是于近期在煙臺和大連之間以火車輪渡的形式建成海峽東通道；二是于中長期采用伏貼式隧道和隧道橋方案修建大流量的渤海海峽西通道。渤海海峽跨海通道工程由于其戰(zhàn)略位置的重要性和所處生態(tài)環(huán)境的脆弱性，使得在動工之前進(jìn)行預(yù)防性的海洋環(huán)境影響評價變得尤為重要。
一、環(huán)境影響評價的程序問題
20世紀(jì)70年代，環(huán)境影響評價的概念被引入中國，1998年出臺了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，2003年實施的《環(huán)境影響評價法》，1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對海岸工程和海洋工程的環(huán)境影響評價制度進(jìn)行了原則性規(guī)定。2006年出臺的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》和2007年修訂后的《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》則分別對海洋工程和海岸工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價進(jìn)行了具體的規(guī)定。2009年出臺的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》規(guī)定所有的規(guī)劃都需要進(jìn)行環(huán)境影響評價。
1、渤?？绾Ｍǖ拦こ汰h(huán)境影響評價的審批機關(guān)
《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》和《防治海岸工程建設(shè)項目管理條例》規(guī)定以海岸線為界，主體工程主體位于海岸線向陸一側(cè)為海岸工程，其環(huán)境影響報告書由環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行審批；由向海一側(cè)的為海洋工程，其環(huán)境影響報告書由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。由于渤?？绾Ｍǖ拦こ贪５姿淼篮完懮系囊黾肮贰㈣F路部分。工程全長134公里，其中海底隧道部分58公里，陸地上的長度所占比例大一些。而工程建設(shè)主要目的是為連接兩地的海上交通，海上的部分工程量大，投資大，影響也更大。所以工程主體應(yīng)當(dāng)是海洋工程。但是由于其的引出公路、鐵路深入陸地，對陸地也造成了很大的影響，所以陸地上的部分也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的評價。很顯然，由于管理的側(cè)重點不同，陸地上部分的評價應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門來進(jìn)行審批，而海上部分則應(yīng)當(dāng)由海洋行政主管部門來進(jìn)行核準(zhǔn)。為了避免重復(fù)評價、浪費資源的情況發(fā)生，需要海洋行政主管部門與環(huán)境保護(hù)行政主管部門密切合作，聯(lián)合審批。
2、渤海跨海通道工程建設(shè)應(yīng)符合海洋功能區(qū)劃和相關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃
海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域的地理位置、自然資源狀況、自然環(huán)境條件和社會需求等因素而劃分的不同的海洋功能類型區(qū)，用來指導(dǎo)、約束海洋開發(fā)利用實踐活動，保證海上開發(fā)的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益。同時，海洋功能區(qū)劃又是海洋管理的依據(jù)?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返谒臈l規(guī)定“ 國家實行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。”這就要求各級海洋行政主管部門將渤?？绾Ｍǖ拦こ碳{入到相應(yīng)海域的海洋功能區(qū)劃。
城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會公正與公平的重要依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃要按照現(xiàn)代化建設(shè)的總體要求，立足當(dāng)前，面向未來，統(tǒng)籌兼顧，綜合布局。要處理好局部與整體、近期與長遠(yuǎn)、需要與可能、經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)與保護(hù)歷史遺產(chǎn)等一系列關(guān)系。渤?？绾Ｍǖ拦こ逃绊懢薮?，應(yīng)當(dāng)列入各級城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。同時由于其與土地利用、海域利用、港口建設(shè)等都密切相關(guān)，所以也應(yīng)當(dāng)將渤?？绾Ｍǖ拦こ碳{入到相關(guān)的專項規(guī)劃中。同時根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，對相應(yīng)的規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。
3、渤?？绾Ｍǖ拦こ汰h(huán)境影響評價的編制單位
渤?？绾Ｍǖ拦こ汰h(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位委托國家認(rèn)可的有資質(zhì)的建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)機構(gòu)編制。由于其影響巨大，應(yīng)當(dāng)委托具有甲級資格的環(huán)境影響評價單位進(jìn)行編制。應(yīng)當(dāng)以跨海通道工程對渤海海洋環(huán)境和海洋資源的影響為重點，依據(jù)海洋工程環(huán)境影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)編制。
4、跨區(qū)域跨部門合作
由于渤?？绾９こ桃彩且粋€跨行政區(qū)的重大項目，其影響包括漁業(yè)、航運、環(huán)境、軍事等多個方面，所以在審批以前也要征求相關(guān)的漁業(yè)行政主管部門、海事行政主管部門和軍隊環(huán)境保護(hù)主管部門的意見。
二、渤?？绾Ｍǖ拦こ痰沫h(huán)境影響評價類型和內(nèi)容
1、環(huán)境影響評價類型的確定
預(yù)計根據(jù)“伏貼式隧道和隧道橋”方案建設(shè)的工程主要包括：岸邊斜坡引導(dǎo)區(qū)段、陸地（島上）道區(qū)段、水下基巖暗挖區(qū)段、海底伏貼式隧道、水中隧道橋等多個區(qū)段。為保持工程的完整性及對環(huán)境的綜合評價，不僅要對各個區(qū)段的工程進(jìn)行環(huán)境影響評價，而且要在此基礎(chǔ)上對整體工程規(guī)劃進(jìn)行累積環(huán)境影響評價，即通過進(jìn)行長期、全方位的環(huán)境監(jiān)測，對工程建設(shè)前、建設(shè)中和運行后可能預(yù)見的環(huán)境影響進(jìn)行評價并提出環(huán)境措施。
另一方面，渤?？绾Ｍǖ涝诮ǔ珊?，必將帶動周圍海域的海洋開發(fā)利用活動以及通道兩岸的陸地開發(fā)活動。不能單純將其作為單項工程建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價，對這些潛在開發(fā)活動的累積環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)、全面、綜合的評價本身就屬于戰(zhàn)略環(huán)境評價的范疇。戰(zhàn)略環(huán)境評價在本質(zhì)上是對建設(shè)項目的環(huán)境影響進(jìn)行前瞻性預(yù)測，通過考慮多個建設(shè)項目的累積環(huán)境影響和各種影響因素之間的協(xié)同效應(yīng)，將環(huán)境、社會和經(jīng)濟作為一個整體進(jìn)行系統(tǒng)的綜合評價，并在高層次決策之前提供廣泛的可選方案和環(huán)境措施。 但以上兩類環(huán)境影響評價在我國相關(guān)法律法規(guī)中均沒有規(guī)定，可以依據(jù)規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價的具體內(nèi)容對其進(jìn)行評價。
2、 環(huán)境影響評價內(nèi)容
綜合《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》和《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，有關(guān)海洋工程環(huán)境影響報告書的內(nèi)容包括：（1）工程概況；（2）工程所在海域環(huán)境現(xiàn)狀和相鄰海域開發(fā)利用情況；（3）工程對海洋環(huán)境和海洋資源可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；（4）工程對相鄰海域功能和其他開發(fā)利用活動影響的分析及預(yù)測；（5）工程對海洋環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析和環(huán)境風(fēng)險分析；（6）擬采取的環(huán)境保護(hù)措施及其經(jīng)濟、技術(shù)論證；（7）工程實施環(huán)境監(jiān)測的建議（8）公眾參與情況；（9）環(huán)境影響評價結(jié)論。海洋工程可能對海岸生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的，其環(huán)境影響報告書中應(yīng)當(dāng)增加工程對近岸自然保護(hù)區(qū)等陸地生態(tài)系統(tǒng)影響的分析和評價。
渤海海峽跨海通道的建設(shè)和運營首先會對工程用海區(qū)所在的廟島群島海域、煙臺—威海海域和遼東半島東西部海域產(chǎn)生直接影響，包括加強港口航運能力、調(diào)整養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)和布局、調(diào)整主要功能區(qū)格局和加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。所以就需要在可行性論證階段，調(diào)查監(jiān)測分析工程選址地及其周圍的海洋功能區(qū)的自然和經(jīng)濟開發(fā)情況，根據(jù)不同海洋功能區(qū)的具體情況提出有針對性的環(huán)境保護(hù)措施，并作為建設(shè)項目環(huán)境影響報告書中一項重要內(nèi)容記錄在案。
三、建議渤海海峽跨海通道工程建設(shè)采取的環(huán)境保護(hù)措施
環(huán)境影響報告書的內(nèi)容中規(guī)定了“擬采取的環(huán)境保護(hù)措施及其經(jīng)濟、技術(shù)論證”。這一規(guī)定與“三同時”制度相呼應(yīng)，都是具有預(yù)防性的有力措施。由于渤海跨海通道工程施工的利益重大性和海洋生態(tài)系統(tǒng)改變的不可逆性，使得在建設(shè)施工之前應(yīng)提供環(huán)境保護(hù)措施方案并對方案中渤海海域的生態(tài)環(huán)境影響和經(jīng)濟社會影響進(jìn)行詳細(xì)的論證，編入環(huán)境影響報告書中。
1、提供選擇方案。目前我國法律法規(guī)沒有規(guī)定建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告要提供備選方案，這就使得審批機關(guān)和公眾無法就工程的優(yōu)劣、對環(huán)境影響的大小程度、方案的可執(zhí)行性以及是否存在比擬議工程更好的方案進(jìn)行比較、選擇。但是我國在建設(shè)跨海隧道的實踐中已經(jīng)有所應(yīng)用，如青島膠州灣海底隧道的隧道線位上就提出了3中選擇方案進(jìn)行了論證并經(jīng)專家、公眾的研究和選擇。
2、污染防治措施
?。?）統(tǒng)一收集，科學(xué)處理，統(tǒng)一排放。“三廢”（廢水、廢氣、固體廢棄物）的產(chǎn)生和排放是貫穿于跨海通道工程建設(shè)、使用的全過程的。對于污染物排放應(yīng)結(jié)合其他海洋環(huán)境管理的制度進(jìn)行綜合整治。如重點海域污染物總量控制和排污收費等制度，這些制度在很大程度只是控制污染的排放。另一方面，應(yīng)通過對各個階段產(chǎn)生的廢物進(jìn)行統(tǒng)一收集，交由有資質(zhì)的單位進(jìn)行統(tǒng)一處理，待水質(zhì)符合排放標(biāo)準(zhǔn)后通過科學(xué)設(shè)置的排污口進(jìn)行統(tǒng)一排放。
?。?）嚴(yán)格把控建筑材料符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在施工建設(shè)前對建筑材料的選用嚴(yán)格按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。若大量建筑材料（如碎石、砼、粘和土鋼筋等材料）的重金屬、營養(yǎng)鹽等污染物含量超標(biāo)，應(yīng)盡量避免長期暴露在海洋腐蝕環(huán)境下發(fā)生污染物溶出，影響海洋水質(zhì)。
（3）定期監(jiān)測工程體的腐蝕、受損、老化情況。由于海洋環(huán)境的復(fù)雜多變和海水環(huán)境物質(zhì)的復(fù)雜性，使得就算出現(xiàn)環(huán)境污染情況也不可能在第一時間顯現(xiàn)出來。進(jìn)行定期監(jiān)測工程體材料的完整度和老化、腐蝕、受損等情況，為進(jìn)一步采取環(huán)境保護(hù)措施提供依據(jù)，防止突發(fā)事故造成的重大危害。
2、生態(tài)修復(fù)措施
對海洋保護(hù)區(qū)加強管理。渤海地區(qū)現(xiàn)有海洋類型自然保護(hù)區(qū)24處，分布在渤海海峽附近的有長島國家自然保護(hù)區(qū)、廟島群島海豹省級自然保護(hù)區(qū)、煙臺沿海防護(hù)林省級自然保護(hù)區(qū)等。對海洋自然保護(hù)區(qū)實行嚴(yán)格保護(hù)和生態(tài)涵養(yǎng)相結(jié)合的管理政策，一般禁止開展海洋開發(fā)活動。對于渤?？绾Ｍǖ拦こ痰慕ㄔO(shè)應(yīng)在必要地方設(shè)立海洋環(huán)境監(jiān)測站，嚴(yán)格詳細(xì)監(jiān)測海域的生態(tài)環(huán)境情況和自然保護(hù)區(qū)的狀況，適度調(diào)整方案，保證海洋保護(hù)區(qū)的完整性。
3、施工期的管理措施
在施工方案設(shè)計論證階段，就應(yīng)該將工程施工期的建設(shè)和防治環(huán)境破壞作為論證的重點。制定具體的工程建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的管理細(xì)則。如，規(guī)劃出具體的建筑材料堆放及施工人員生活的區(qū)域，并進(jìn)行嚴(yán)格管理。設(shè)計合理的污水排放口，并在不需要時及時進(jìn)行拆除。嚴(yán)格把控建筑材料的質(zhì)量問題等。
4、強化環(huán)保意識，加強環(huán)保宣傳
施工過程中應(yīng)定期或不定期的進(jìn)行海洋環(huán)境監(jiān)測，對出現(xiàn)的新環(huán)境問題及時制定方案進(jìn)行處理。日常施工中可以采用在駐地和施工現(xiàn)場的顯著位置樹立各類環(huán)保宣傳標(biāo)語、宣傳牌、警示牌，形成濃郁的環(huán)保氛圍。
四、重大修改情況及環(huán)境影響后評價
審批單位在跨海通道工程的建設(shè)、運行過程中定時進(jìn)行跟蹤檢查，若發(fā)現(xiàn)不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響報告書的情形的，應(yīng)責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評價。建設(shè)單位自己發(fā)現(xiàn)的應(yīng)主動組織環(huán)境影響后評價。若在跨海通道工程還未進(jìn)入建設(shè)階段就發(fā)現(xiàn)工程的性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝或環(huán)境保護(hù)措施等發(fā)生重點改變，應(yīng)重新編制環(huán)境影響報告書。
海洋工程海洋環(huán)境影響后評價制度的目的是通過評價建成后的海洋工程實際產(chǎn)生的環(huán)境影響與前期進(jìn)行的環(huán)境影響評價中的預(yù)測、評估結(jié)果進(jìn)行對此，以驗證進(jìn)行環(huán)境影響評價的合理性；檢驗建設(shè)單位在環(huán)境影響報告書中的環(huán)境保護(hù)措施是否落實到位；為以后新的建設(shè)項目提供經(jīng)驗，為進(jìn)一步加強海洋環(huán)境管理提出建議，實現(xiàn)我國海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
五、結(jié)語
渤海海峽跨海通道建設(shè)是一項高技術(shù)、高投入的重大戰(zhàn)略性工程，工程建設(shè)具有重大的經(jīng)濟、軍事和政治意義，但是也必將對環(huán)境產(chǎn)生重大影響。環(huán)境影響評價制度作為一種行之有效的環(huán)境管理制度，對環(huán)境保護(hù)起了巨大的作用。筆者在詳細(xì)分析環(huán)境影響評價制度的實施程序的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行有針對性的分析，不僅為即將建設(shè)的渤海海峽跨海通道工程的前期海洋環(huán)境影響評價進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，也為工程建成后進(jìn)一步的海洋開發(fā)利用活動提供海洋管理的規(guī)范。
參考文獻(xiàn)：
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