《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》修訂解讀
2016-09-27
依法監(jiān)理改革提升促進(jìn)公路建設(shè)健康發(fā)展——《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》修訂解讀
2016年7月22日，交通運輸部發(fā)布了新修訂的公路工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTGG10-2016，以下簡稱新版《監(jiān)理規(guī)范》），將于10月1日起施行。本規(guī)范是對原《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTGG10-2006，以下簡稱2006版《監(jiān)理規(guī)范》）的全面修訂。
修訂背景
適應(yīng)工程監(jiān)理制改革方向
工程監(jiān)理制度是我國改革開放以來逐步引進(jìn)、建立、推行的一項行之有效的基本工程管理制度?！吨腥A人民共和國公路法》第二十三條規(guī)定：“公路建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定實行法人負(fù)責(zé)制度、招標(biāo)投標(biāo)制度和工程監(jiān)理制度。”
1986年開工的西（安）三（原）一級路、1987年開工的京津塘高速公路率先實行了國際化的菲迪克工程監(jiān)理制，至今已經(jīng)有30年了。1995年交通部發(fā)布了我國第一部公路工程施工監(jiān)理規(guī)范，2006年進(jìn)行了第一次修訂，目前已實施了10年。1995年年底，我國高速公路通車?yán)锍讨挥?141公里，2005年年底為4.1萬公里，2015年年底突破12萬公里。公路工程施工監(jiān)理規(guī)范的發(fā)布實施，適逢我國公路建設(shè)高峰、跨越式發(fā)展期，有力地指導(dǎo)、規(guī)范了公路工程監(jiān)理工作行為，為落實工程監(jiān)理制度、保證工程質(zhì)量安全發(fā)揮了不可替代的重要保障作用，促進(jìn)了我國公路建設(shè)事業(yè)的健康有序發(fā)展。
當(dāng)前，我國正處于全面深化改革時期，為深入推進(jìn)交通運輸改革、全面推行現(xiàn)代工程管理、提高公路建設(shè)管理水平，交通運輸部于2015年4月發(fā)布了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（交公路發(fā)〔2015〕54號，以下簡稱《若干意見》），提出要完善公路建設(shè)管理四項制度，即落實項目法人責(zé)任制、改革工程監(jiān)理制、完善招標(biāo)投標(biāo)制和強化合同管理制。
公路工程施工監(jiān)理規(guī)范作為一項具有政策性和管理性、以規(guī)范監(jiān)理行為為主的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不同于一般的設(shè)計、施工技術(shù)規(guī)范，與工程建設(shè)管理制度、法律法規(guī)等關(guān)系密切，需要不斷適應(yīng)改革發(fā)展的要求。2006版《監(jiān)理規(guī)范》存在監(jiān)理定位不明確、職責(zé)交叉不清晰、責(zé)任權(quán)利不匹配、工作流程不順暢等問題，應(yīng)進(jìn)行修訂完善，以與工程監(jiān)理制的改革方向相適應(yīng)，與新的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。為此，根據(jù)《交通運輸部辦公廳關(guān)于下達(dá)2014年度公路工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項目計劃的通知》（廳公路字〔2014〕87號），部公路局組織開展了新版《監(jiān)理規(guī)范》的編制工作。
本規(guī)范的修訂和發(fā)布實施，是落實工程監(jiān)理制改革的支撐手段、配套措施和重要步驟。2014年9月，交通運輸部副部長馮正霖在全國公路建設(shè)管理體制改革座談會上明確要求，要“修訂《監(jiān)理規(guī)范》，引導(dǎo)監(jiān)理回歸‘工程咨詢服務(wù)’的本質(zhì)屬性。”
針對近幾年有關(guān)公路工程監(jiān)理方面的一些疑問，如“要不要監(jiān)理？為誰監(jiān)理？誰來監(jiān)理？”等，《若干意見》已經(jīng)給出了明確的答案。而本規(guī)范是對“監(jiān)理什么？怎么監(jiān)理？”兩個問題的最新闡釋。
修訂思路及原則
加強現(xiàn)代工程管理完善監(jiān)理工作機制
本次監(jiān)理規(guī)范修訂的基本思路是：以服務(wù)交通運輸科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展為指針，以加強現(xiàn)代工程管理、深化監(jiān)理制度改革為統(tǒng)領(lǐng)，以法律法規(guī)為依據(jù)，堅持目標(biāo)和問題導(dǎo)向，進(jìn)一步調(diào)整完善監(jiān)理工作機制，規(guī)范監(jiān)理工作及參建各方行為；以工程質(zhì)量、安全為重點，突出程序控制、工序驗收和檢驗評定，精簡旁站、抽檢和內(nèi)業(yè)工作量，落實監(jiān)理對施工質(zhì)量、安全問題的否決權(quán)，提高監(jiān)理工作有效性。
修訂過程中，按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的方針，堅持和貫徹了目標(biāo)導(dǎo)向原則、問題導(dǎo)向原則、繼承性原則、協(xié)調(diào)性原則、先進(jìn)性原則和成熟性原則，積極聽取各方意見建議，廣泛吸納有關(guān)研究成果，緊密結(jié)合有關(guān)法規(guī)變化方向，體現(xiàn)了依法監(jiān)理、認(rèn)真負(fù)責(zé)、與時俱進(jìn)的發(fā)展要求。
《若干意見》指出，“調(diào)整完善監(jiān)理工作機制。監(jiān)理工作應(yīng)改進(jìn)方式，以質(zhì)量、安全為重點，加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，加強對隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理，精簡內(nèi)業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容，落實對質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。”本次修訂很好地落實了這些要求，為改革措施的落地提供了良好基矗
修訂的主要內(nèi)容
以“職責(zé)＋流程”為主線突出質(zhì)量安全環(huán)保
公路工程建設(shè)具有點多、線長、面廣、規(guī)模大、投資高、周期長以及“線形＋層狀”等典型特征，公路工程監(jiān)理必然需具有適應(yīng)這些特征的規(guī)律和要求。新版《監(jiān)理規(guī)范》以“職責(zé)＋流程”為主線，突出質(zhì)量、安全和環(huán)保等重點，形成完整鏈條體系，對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了全面修訂。
1.適應(yīng)改革發(fā)展方向和定位，明確了咨詢服務(wù)屬性、代表建設(shè)單位、總監(jiān)負(fù)責(zé)制、自行監(jiān)理等方面的要求?！度舾梢庖姟窂娬{(diào)，“明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項目管理中不作為獨立的第三方，監(jiān)理單位是對委托人負(fù)責(zé)的受托方，按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務(wù)。”“引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)……提供高層次、多樣化的管理咨詢服務(wù)。”
新版《監(jiān)理規(guī)范》在術(shù)語中將監(jiān)理定義為監(jiān)督管理及咨詢服務(wù)活動，總監(jiān)辦的職責(zé)包括提供建設(shè)單位委托的其他工程管理咨詢服務(wù)。在基本規(guī)定中明確代表建設(shè)單位實施監(jiān)理及實行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，在總則中提出了對自行監(jiān)理的要求，以適應(yīng)改革發(fā)展的需要。
2.明確監(jiān)理工作主體和職責(zé)，調(diào)整了總監(jiān)辦、駐地辦的主要職責(zé)，增補了安全、環(huán)保監(jiān)理方面的內(nèi)容。《若干意見》強調(diào)，“明確監(jiān)理職責(zé)和權(quán)利。監(jiān)理工作是項目建設(shè)管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項目建設(shè)管理法人要求，按照合同約定的權(quán)利和義務(wù)，依法、依合同開展監(jiān)理工作。”
新版《監(jiān)理規(guī)范》嚴(yán)格了設(shè)置駐地辦的條件，規(guī)定100公里以上的高速公路、一級公路工程可設(shè)駐地辦；調(diào)整了監(jiān)理人員組成和人數(shù)配備的基本要求，將2006版《監(jiān)理規(guī)范》中按每年每5000萬元建安費配備監(jiān)理工程師1名，提高到7500萬元；按照監(jiān)理單位、監(jiān)理機構(gòu)、總監(jiān)辦、駐地辦以及監(jiān)理人員等區(qū)分了監(jiān)理工作主體，而2006版《監(jiān)理規(guī)范》中統(tǒng)稱為監(jiān)理工程師。
3.規(guī)范監(jiān)理程序和內(nèi)容，進(jìn)一步理順了監(jiān)理工作流程和時序。按照施工準(zhǔn)備、施工、驗收與缺陷責(zé)任期三個階段明確了監(jiān)理工程內(nèi)容和程序，從審批施工單位的申請開始、到簽發(fā)有關(guān)文件結(jié)束，線條清晰。
新版《監(jiān)理規(guī)范》減少、合并、調(diào)整了事前的審批、審查事項，將事前的審批、審查事項由15項減少到9項。如將審批分項分部工程開工申請、審查施工組織及人員配備、審查施工方案及主要工藝等三項合并為一項“審批分部分項工程開工申請”。補充了監(jiān)理計劃、監(jiān)理細(xì)則的具體內(nèi)容要求。
4.調(diào)整監(jiān)理工作機制。根據(jù)《若干意見》“調(diào)整完善監(jiān)理工作機制”的要求，新版《監(jiān)理規(guī)范》突出重點、抓住關(guān)鍵、豐富手段，明確了以巡視為主的現(xiàn)場監(jiān)理工作方式，提出了檢測見證和信息化管理等要求，精簡了旁站項目，減少了測量、驗證、抽檢等項目和頻率。
新規(guī)范規(guī)定，在施工過程中監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)對施工單位主體責(zé)任落實情況、施工合同執(zhí)行情況和質(zhì)量安全等保證體系運行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。旁站項目的要求由2006版《監(jiān)理規(guī)范》中的“宜”修改為“應(yīng)”，以表示嚴(yán)格。對監(jiān)理抽檢的項目進(jìn)行了調(diào)整，工程實體質(zhì)量抽檢針對分項工程中的關(guān)鍵項目和結(jié)構(gòu)主要尺寸，不再是全部實測項目，同時強調(diào)抽檢“應(yīng)在施工單位自檢合格的基礎(chǔ)上”進(jìn)行。據(jù)初步測算，可以減少抽檢工作量60%以上。
5.精簡質(zhì)量評定和內(nèi)業(yè)工作量。監(jiān)理機構(gòu)檢驗評定工程質(zhì)量的范圍由分項工程調(diào)整為分部工程，優(yōu)化了檢驗評定和監(jiān)理資料內(nèi)容的要求，實現(xiàn)內(nèi)業(yè)工作量降低。
經(jīng)與《公路工程質(zhì)量檢驗評定標(biāo)準(zhǔn)》等的修訂進(jìn)行協(xié)調(diào)，由監(jiān)理獨立進(jìn)行的工程質(zhì)量檢驗評定范圍由分項、分部、單位工程，調(diào)整為分部、單位工程，內(nèi)業(yè)資料將大幅度減少。據(jù)分析，規(guī)范修訂后此項內(nèi)業(yè)工作量將減少約70%。
6.強化監(jiān)理工作原則和否決權(quán)。增補了監(jiān)理工作基本原則的要求，強化了監(jiān)理機構(gòu)處理工程質(zhì)量安全問題的權(quán)責(zé)，補充了質(zhì)量問題處理的具體規(guī)定。
我國推行公路工程監(jiān)理制度后，早期總結(jié)提出了“嚴(yán)格監(jiān)理、熱情服務(wù)、秉公辦事、一絲不茍”的監(jiān)理原則，納入了《公路工程施工監(jiān)理辦法》和1995版《監(jiān)理規(guī)范》。后來，演變形成“嚴(yán)格監(jiān)理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公正科學(xué)、廉潔自律”的職業(yè)準(zhǔn)則，但未在2006版《監(jiān)理規(guī)范》中體現(xiàn)，本次修訂提出了“公正、科學(xué)、誠信、自律的原則”，作為監(jiān)理工作的基本遵循。
為落實監(jiān)理對質(zhì)量安全等問題的否決權(quán)，在基本規(guī)定中明確了要求施工單位整改和向監(jiān)管部門報告等內(nèi)容，并在質(zhì)量、安全、環(huán)保監(jiān)理中進(jìn)行了細(xì)化。
7.縮減機電工程和合同管理內(nèi)容。新版《監(jiān)理規(guī)范》明確了機電工程監(jiān)理的特殊內(nèi)容，大幅刪減了重復(fù)的條文；規(guī)范了合同事項管理的內(nèi)容，將2006版《監(jiān)理規(guī)范》中“合同其他事項管理”一節(jié)單獨作為一章，并將審查工程分包、人員配備和機械設(shè)備等內(nèi)容移入。
2006版《監(jiān)理規(guī)范》第9章“機電工程監(jiān)理”中的內(nèi)容多屬重復(fù)和引用。根據(jù)調(diào)研、對比分析和實際工作需要，全部刪減了重復(fù)和引用的內(nèi)容，突出、保留了確需增加的3項內(nèi)容，即軟件開發(fā)監(jiān)理、系統(tǒng)檢驗測試和試運行期監(jiān)理。
8.其他主要修訂內(nèi)容。本次規(guī)范修訂梳理了監(jiān)理記錄的格式和內(nèi)容，增補了《抽檢記錄》，增補了抽檢、檢測見證、監(jiān)理日志等術(shù)語；按《公路工程標(biāo)準(zhǔn)編寫導(dǎo)則》等規(guī)定全面改寫了條文說明，并將編印可操作性的實施手冊。
修訂后，本規(guī)范結(jié)構(gòu)體系完整，“五控兩管”內(nèi)容齊全、有機結(jié)合，事前審批、過程控制、事后驗收工作流程清晰，以巡視為主的現(xiàn)場監(jiān)理方式更加適用，旁站項目明晰、工作用表適中、技術(shù)內(nèi)容翔實，針對性、適用性、可操作性較強。
規(guī)范宣貫需要注意的問題
新版《監(jiān)理規(guī)范》的宣傳、貫徹、執(zhí)行不但涉及監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員，也與交通運輸主管部門、質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)、項目法人以及施工單位緊密相關(guān)，特別是項目法人，要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)、落實建設(shè)管理體制改革意見，加大監(jiān)理規(guī)范的宣貫力度，保證監(jiān)理規(guī)范落地、見效。同時，針對執(zhí)行過程中的有關(guān)問題，可及時向編制組反潰
對于按照《若干意見》改革精神采用自管模式的項目，有關(guān)行業(yè)管理部門和建設(shè)管理法人應(yīng)正確對待和執(zhí)行《監(jiān)理規(guī)范》。首先，《若干意見》已經(jīng)明確，要“堅持和完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用”，并非取消工程監(jiān)理制。其次，自管模式是指“由項目建設(shè)管理法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)項目的全部建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。項目建設(shè)管理法人必須具備相應(yīng)的管理能力和技術(shù)能力，并配備具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員，能夠完成項目管理全部工作，包括《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的相關(guān)工作，對項目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資、環(huán)保等負(fù)總責(zé)。”不允許以自管為名不執(zhí)行工程監(jiān)理制和《監(jiān)理規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定。
對于目前正大力推廣采用的政府和社會資本合作模式（PPP模式），其實質(zhì)是一種籌融資方式，以及相應(yīng)采用的項目管理模式，并不影響工程監(jiān)理制度的實施，也不影響本規(guī)范的適用。項目管理中具體的監(jiān)理職責(zé)和權(quán)限，仍然要按照法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)項目法人、項目建設(shè)管理單位、監(jiān)理機構(gòu)和施工單位等的管理實際來確定。
希望各級交通運輸主管部門、公路工程質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)加強對監(jiān)理規(guī)范貫徹、落實情況的監(jiān)督檢查。
