中國(guó)首條民資控股高鐵誕生記
2016-12-20
（原標(biāo)題：中國(guó)首條民資控股高鐵誕生記）
這是一個(gè)大膽的方案，民營(yíng)資本絕對(duì)控股51%
全國(guó)有超過(guò)30座山峰被叫做九龍山，位于浙江紹興市和臺(tái)州市之間的九龍山只是其中的一座。
盡管沒(méi)有一個(gè)獨(dú)特的名字，這座山峰卻即將擁有一個(gè)特殊的項(xiàng)目——12月底，一條全場(chǎng)8.823公里的隧道即將在此處施工，這條隧道是杭紹臺(tái)（杭州至紹興至臺(tái)州）的組成部分，也是這個(gè)項(xiàng)目的第一項(xiàng)工程。這條鐵路大概率的將會(huì)成為中國(guó)第一條民資控股的高速鐵路，如今，這條鐵路只差臨門(mén)一腳。
今年11月底，國(guó)家發(fā)改委審批通過(guò)了杭紹臺(tái)鐵路的項(xiàng)目報(bào)告，發(fā)改委相關(guān)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，項(xiàng)目核準(zhǔn)已經(jīng)基本完成，杭紹臺(tái)鐵路就等著最終的投資招標(biāo)。一位接近這一項(xiàng)目建設(shè)的人士表示招標(biāo)可能會(huì)在明年一月左右開(kāi)始，而招標(biāo)方案近期就會(huì)完成。
復(fù)星集團(tuán)和它所代表的民資聯(lián)合體是此次招標(biāo)有力的競(jìng)標(biāo)者。復(fù)星旗下負(fù)責(zé)PPP投資的星景資本CEO溫曉東向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹了目前這一聯(lián)合體所制定的競(jìng)標(biāo)方案：杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資448.9億，項(xiàng)目資本金占比30%。民營(yíng)資本將會(huì)在資本金中占據(jù)51%的比例，項(xiàng)目資本金其余部分將會(huì)由紹興、臺(tái)州兩地方政府以及鐵路總公司各自出資。資本金以外的部分則來(lái)自于銀行貸款。
2015年12月杭紹臺(tái)高鐵進(jìn)入國(guó)家發(fā)改委社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目名單，在經(jīng)過(guò)一系列方案討論后，今年6月，浙江省最終敲定了一個(gè)由民資絕對(duì)控股杭紹臺(tái)鐵路的方案。這是一個(gè)大膽的方案，在中國(guó)數(shù)十年的鐵路建設(shè)歷程中幾乎尋找不到樣本，或者說(shuō)，找不到成功的樣本。
中國(guó)的“民資入鐵”經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的軌跡，在接近15年的時(shí)間中，吸引民間資本進(jìn)入鐵路一直是政府既定的政策，但一直缺乏足夠有震撼力的案例——僅有的少部分案例不僅民資占比較少，而且都集中在煤炭、礦石等資源性的民營(yíng)企業(yè)。
杭紹臺(tái)因此被給予厚望，從去年12月被確定為示范項(xiàng)目到數(shù)天后的動(dòng)工，整個(gè)前期可行性研究以及融資方案的確定都格外的迅速。在短短一年的時(shí)間中，這條鐵路已然將要進(jìn)入先期施工的階段，這一速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)普通高速鐵路的籌備時(shí)間。
在杭紹臺(tái)鐵路迅速推進(jìn)的背后，中國(guó)的民間投資增速剛剛經(jīng)歷了一次罕見(jiàn)的下滑，2016年1至7月民間投資增速?gòu)?0％一路下滑至2.1%。國(guó)務(wù)院、各部委的督查組因此多次奔赴地方，調(diào)研民間投資情況，了解下滑的原因，在這其中就包括鐵路民間投資。
按照計(jì)劃，4年后杭紹臺(tái)鐵路將會(huì)建成通車(chē)。同年，中國(guó)的高鐵線路將會(huì)達(dá)到3萬(wàn)公里，數(shù)萬(wàn)億的投資需求將被釋出。從杭紹臺(tái)始，中國(guó)民資將會(huì)在中國(guó)基建中扮演何種身份這一問(wèn)題，也將逐步得到解答。
敲定意向
杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目在2016年動(dòng)工是浙江省政府既定的目標(biāo)。臺(tái)州鐵路建設(shè)辦公室工程師王勇勝告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在今年3月制定的工作計(jì)劃中有兩個(gè)重點(diǎn)，一個(gè)是杭紹臺(tái)鐵路工程可行報(bào)告的上報(bào)和獲批，一個(gè)是杭紹臺(tái)鐵路先期工程動(dòng)工。
2010年6月，在原鐵道部報(bào)送發(fā)改委的《關(guān)于報(bào)送長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城際軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃方案（2010年調(diào)整）的函》中，“杭州—臺(tái)州—溫州”城際軌道交通項(xiàng)目被明確提出，其中的杭州至臺(tái)州段即目前的杭紹臺(tái)鐵路。
雖然被稱作杭紹臺(tái)，但實(shí)際要新建的路段僅有紹興和臺(tái)州兩市區(qū)域內(nèi)的路段，杭州至紹興的路段將延用既有的杭寧（杭州至寧波）高鐵。這條鐵路將會(huì)從紹興北站出發(fā)，一路貫穿越城、新昌、天臺(tái)、溫嶺等縣區(qū)，全長(zhǎng)224公里，共設(shè)9個(gè)站點(diǎn)。
2015年12月，杭紹臺(tái)鐵路被列入了發(fā)改委公布的首批8家社會(huì)資本示范項(xiàng)目名單。隔年2月的一次杭紹臺(tái)鐵路PPP座談會(huì)議讓民資入鐵的方案逐漸清晰，在這次會(huì)議中復(fù)星、吉利以及萬(wàn)豐奧特等民營(yíng)企業(yè)也首次接觸到杭紹臺(tái)高鐵的項(xiàng)目。
紹興、臺(tái)州兩個(gè)主要負(fù)責(zé)此次項(xiàng)目推進(jìn)的地方政府開(kāi)始了一輪頻繁的民企對(duì)接。一位紹興當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，在2016年年初當(dāng)?shù)卣_(kāi)始接觸各個(gè)龍頭企業(yè)，希望企業(yè)參與到杭紹臺(tái)高鐵的建設(shè)，地方政府表示企業(yè)只需要填寫(xiě)一張意向函，注明自己希望投資的金額即可。
一切都非常迅速，短短數(shù)月一輪意向就已經(jīng)敲定，紹興鐵道建設(shè)辦公室相關(guān)人士表示僅在紹興一市，表達(dá)了投資意向的企業(yè)就有七家。
當(dāng)然，意向僅僅是意向。上述紹興企業(yè)在填寫(xiě)了意向函后許久都沒(méi)有再得到政府的進(jìn)一步接觸。他們也并不能保證在杭紹臺(tái)投資方案落定后，一定會(huì)符合此前的預(yù)期。
這家企業(yè)在近年有多宗投資案例，為此，企業(yè)專門(mén)成立了相關(guān)的投資部門(mén)。每一次投資前都會(huì)由投資部門(mén)進(jìn)行測(cè)算，對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。而杭紹臺(tái)鐵路是一個(gè)例外，這個(gè)投資意向由公司領(lǐng)導(dǎo)和地方政府直接溝通，投資部門(mén)甚至并不清楚相關(guān)情況。由于彼時(shí)地方政府并未提供更精確的投資方案和項(xiàng)目可行性報(bào)告，投資預(yù)測(cè)也無(wú)從做起。
當(dāng)時(shí)的紹興和臺(tái)州政府正在專注的是杭紹臺(tái)鐵路的投融資方案。根據(jù)臺(tái)州鐵道建設(shè)辦公室相關(guān)人士的介紹，最初的多版方案都是以民資相對(duì)控股的思路進(jìn)行制定的。民資絕對(duì)控股的思路是由浙江省政府在6月提出，“當(dāng)時(shí)就認(rèn)為，既然要做成典型，那不如一次就到位”，參與方案制定的相關(guān)人士表示。
民資聯(lián)合體形成
溫曉東剛剛參加完一個(gè)會(huì)議，從今年6月以后，幾乎每一周溫曉東就要參加一次與杭紹臺(tái)鐵路相關(guān)的會(huì)議。
2016年6月，在浙江省政府最終確定民資絕對(duì)控股的思路后，星景資本進(jìn)行了內(nèi)部討論，經(jīng)過(guò)討論星景資本認(rèn)為這一思路與其對(duì)高鐵投資的意圖更為符合。實(shí)際上，在此前星景資本也曾經(jīng)參與了濟(jì)南至青島的PPP項(xiàng)目，但最終并未簽約，原因在于濟(jì)青高鐵只希望民營(yíng)資本在項(xiàng)目中扮演投資人而非控股人的身份。
此后，復(fù)星集團(tuán)與有投資意向的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行了一輪商議，商議的結(jié)果是由復(fù)星集團(tuán)作為代表，建立一個(gè)民資聯(lián)合體參與杭紹臺(tái)高鐵的競(jìng)標(biāo)。
地方政府樂(lè)見(jiàn)其成，一位參與此次項(xiàng)目推進(jìn)的政府人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，政府也更希望民營(yíng)企業(yè)推出一名代表人，這樣操作起來(lái)流程更為方面，對(duì)于這個(gè)這一聯(lián)合體，政策方只有一個(gè)要求：必須是百分之百全部是民營(yíng)企業(yè)。
流程是讓地方政府推動(dòng)者頗為頭疼的一件事情，以往的鐵路幾乎全部都是由鐵總控股，整個(gè)行政審批流程都是鐵總進(jìn)行，因此鐵總有一套駕輕就熟的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)每條鐵路的行政事項(xiàng)。但在杭紹臺(tái)項(xiàng)目中，按照目前的意向，鐵總在整體股份中僅占百分之十幾的股份，整個(gè)項(xiàng)目的都是由紹興、臺(tái)州兩個(gè)市級(jí)單位主要負(fù)責(zé)推動(dòng)的。
臺(tái)州鐵路建設(shè)辦公室工程師王勇勝告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在11月發(fā)改委批復(fù)項(xiàng)目之前，已經(jīng)完成的分項(xiàng)工作超過(guò)60項(xiàng)，在審批完成后，到開(kāi)工前還有30項(xiàng)分項(xiàng)工作要做?！芭c常規(guī)鐵路不同，這條鐵路牽涉的范圍和主體極廣，這種模式此前又沒(méi)有可以借鑒的案例，工作壓力還是很大的”，李勇勝表示。
兩個(gè)地方政府快馬加鞭以及復(fù)星為代表民資的強(qiáng)烈意向促成了9月份杭紹臺(tái)高鐵投資意向合同的達(dá)成。參與意向合同的三家民營(yíng)企業(yè)分別是復(fù)星集團(tuán)，吉利控股以及萬(wàn)豐奧特控股，同時(shí)還有其他兩家民營(yíng)企業(yè)也表示了意向。
盡管民企之間的投資比例尚未確定，但按照溫曉東的表述，除復(fù)星外，包括吉利、萬(wàn)豐等在內(nèi)的其他LP（有限合伙人）投資企業(yè)的投資額度每家不低于1億人民幣。
245公里外的樣本
從紹興起，沿著G60高速一路向西南方向行駛，245公里后就會(huì)到達(dá)衢州市，在這里曾經(jīng)誕生過(guò)浙江第一條民資入股的鐵路項(xiàng)目——衢常鐵路。
2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，在其中明確提出要鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入包括鐵路在內(nèi)的壟斷行業(yè)。
同一年，衢常鐵路建設(shè)方案敲定，由民營(yíng)企業(yè)常山水泥公司與原鐵道部和浙江省常山縣政府三方共同投資興建，常山水泥公司占股32.5%。2006年，浙江鐵路集團(tuán)入股，常山水泥的股份被稀釋為18.8%。2007年，鐵路通車(chē)前兩個(gè)月，常山水泥的股份被轉(zhuǎn)讓給中國(guó)建材集團(tuán)，至此衢常鐵路中的民資股份全部退出。
這是超過(guò)十五年中國(guó)“民資入鐵”全景中的一角，整個(gè)民資入鐵的全景都因?yàn)槊褓Y的相繼退出或者運(yùn)營(yíng)建設(shè)不善而顯得模糊不定?！澳銕缀跽f(shuō)不出什么成功的民資入鐵案例”，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員羅仁堅(jiān)向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。在羅仁堅(jiān)看來(lái)，民資入鐵的難點(diǎn)不在于民資如何進(jìn)入，而在于后續(xù)如何運(yùn)營(yíng)，如何盈利以及如何退出。
這也是杭紹臺(tái)鐵路需要面對(duì)的。按照目前的方案，在鐵路建成以后，將由民資聯(lián)合體、地方政府以及鐵總共同成立一個(gè)由民資控股的管理公司，再由這個(gè)公司委托鐵總進(jìn)行線路的運(yùn)行。
杭紹臺(tái)鐵路位于我國(guó)人口密集經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江沿海地區(qū)，建成后預(yù)計(jì)每年單向運(yùn)輸人次將會(huì)達(dá)到4000萬(wàn)。溫曉東告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，從目前的測(cè)算，剔掉運(yùn)營(yíng)成本以外，杭紹臺(tái)鐵路全部收回投資需要30年的時(shí)間。而杭紹臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)期限也為30年，其中建設(shè)期為4年，運(yùn)營(yíng)期為26年。
地方政府正在為此制定一個(gè)讓民資安心的方案，臺(tái)州鐵路建設(shè)辦公室相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，這一個(gè)尚未確定的方案首先包括了可行性補(bǔ)貼，它意味著如果鐵路運(yùn)行后運(yùn)輸車(chē)次達(dá)不到雙方制定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府將會(huì)為民資聯(lián)合體提供補(bǔ)貼。其次，地方政府還會(huì)提供一個(gè)更為靈活的退出方案，民資并不用真正等到30年特許經(jīng)營(yíng)到期后才能交易轉(zhuǎn)讓手中的鐵路股權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)從鐵路中退出。
在雙方的交涉中，復(fù)星為代表的民資聯(lián)合體還有可能會(huì)獲得地方政府提供稅收優(yōu)惠，同時(shí)一些高鐵站附近的土地資源也有可能會(huì)被置換到項(xiàng)目公司中。溫曉光表示，他們最看重的并非鐵路運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的直接收益，而是整個(gè)鐵路所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)價(jià)值——復(fù)星可以利用這條鐵路線路拓展自己的物流、商業(yè)開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)的空間。
溫曉東向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，如果最終由復(fù)星所代表的聯(lián)合體完成競(jìng)標(biāo)，民資股東將會(huì)推動(dòng)鐵路運(yùn)這條鐵路成為中國(guó)鐵路的一個(gè)試點(diǎn)，包括無(wú)線網(wǎng)絡(luò)等一系列新的服務(wù)和設(shè)備將會(huì)在這條鐵路上首先使用。“等這條鐵路運(yùn)營(yíng)時(shí)，就算乘客對(duì)于這條鐵路修建的資金來(lái)源一無(wú)所知，他也一定會(huì)發(fā)現(xiàn)這條鐵路與全國(guó)任何一條高速鐵路都完全不同?！睖貢詵|雄心勃勃的說(shuō)到。
本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
