普通公路投資“逆襲”高速公路 地方財政繼續(xù)承壓
2016-08-29
公路投資正在成為下半年基建投資的重要一役。雖然7月固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)回落，但僅公路和水路投資在7月就超過1800萬億。交通部制定的今年公路水路投資計劃是1.8萬億，其中公路投資占1.65萬億，今年上半完成的公路和水路投資不到8000億，這也就意味著下半年要完成的投資額超過萬億。
7月21日，交通部新聞發(fā)言人劉鵬飛在新聞發(fā)布會上表示，今年上半年普通公路投資快速增長，投資額已超過高速公路。經(jīng)濟觀察報對2010年-2015年公路投資數(shù)據(jù)進行梳理發(fā)現(xiàn)，這是近六年來的首次普通公路投資額度超過高速公路。
交通運輸部科學研究院財政與金融研究所高級工程師王利彬告訴經(jīng)濟觀察報，地方財政在普通公路建設中所需支出的比例更大。一位地方交通運輸局相關人士也對經(jīng)濟觀察報表示，公路建設投資，地方的壓力比較大。
目前，在普通公路國省道建設、農(nóng)村公路建設中，地方財政承擔著相當?shù)谋壤?br />
四川省遂寧市交通運輸局規(guī)劃處的鄒朋向經(jīng)濟觀察報提供了一組數(shù)據(jù)，一公里國省道新建成本在2000萬-3000萬，而來自中央財政和省級資金的補貼資金大致為300萬，其余的部分由地市級下轄的各區(qū)縣責任單位自行籌集。
農(nóng)村公路的資金來源也是如此，浙江省余姚市新農(nóng)村公路建設管理辦公室徐哲鋒站長向經(jīng)濟觀察報表示，修筑一公里農(nóng)村公路，來自各級財政補貼的資金最多60萬，其余部分則由村鎮(zhèn)自籌。
8月24日，國務院印發(fā)了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，在這份意見中對于包括各級交通基建的中央和地方的財政事權劃分列出了時間表。
中國社會科學院財經(jīng)院楊志勇研究員表示，“如果地方增加了責任的事權，需要通過稅收和轉(zhuǎn)移支付等方式提供財權和財力支撐。”
普通公路成新基建投資主力
今年1-7月水路公路固定資產(chǎn)投資完成金額超過9600億元，相較于去年同期增長8.2%，在這其中，公路建設投資完成超過8000億元，同比增長7%。這一數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計局此前公布的1-7月固定投資增速形成了一個對比，根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示，1-7月固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）達到311694億元，同比名義增長8.1%，增速相較于1-6月回落0.9個百分點。
普通公路投資成為當前公路投資的主力。
根據(jù)交通部公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年公路固定投資中，普通公路的投資金額已經(jīng)超過了高速公路投資金額。
這一輪普通公路投資的熱潮并非一蹴而就，實際上，從2013年開始，普通公路特別是其中的國省道基建投資就開始出現(xiàn)大規(guī)模上漲，2013年1-11月，安徽省的國省干道建設完成投資就達到352.7億元，同比增長281.7億元，增長幅度接近4倍。
根據(jù)交通運輸部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年普通國省道建設完成投資3899.61億元，同比增長18.1%；2014年普通國省道建設完成投資4611.82億元，同比增長18.8%；2015年普通國省道建設完成投資5336.07億元，同比增長15.7%。
交通運輸部部長楊傳堂曾在2014年的全國推進普通公路發(fā)展現(xiàn)場交流會上表示，要“把普通國道發(fā)展作為下個五年規(guī)劃的主攻方向，同步做好省道網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整和農(nóng)村公路工作”。
一位地方交通運輸局的相關人士告訴經(jīng)濟觀察報記者，目前這一輪的普通省國道投資主要集中在道路的擴建方面，將縣道擴建為省道，省道擴建為國道。
以遂寧市為例，根據(jù)鄒朋提供的信息顯示，2016年規(guī)劃的交通固定投資總額為30億元，1-7月遂寧市已經(jīng)完成的交通固定資產(chǎn)投資總額為23.7億。在這其中國省干線投資所占比重最大，完成金額為13.2億元，農(nóng)村公路完成3.9億，普通公路總計完成的投資額為17.1億元，而高速公路投資所占比重較小，僅有9000多萬，也是近數(shù)年來遂寧高速公路投資金額最小的一年。
一位高速公路建設相關人士告訴經(jīng)濟觀察報，目前高速公路投資增速趨緩最主要的原因在于便于修建高速公路的地區(qū)都已經(jīng)基本完成，高速公路投資實際上進入了一個周期性的回落。
經(jīng)濟觀察報梳理了2012年-2015年交通運輸部公布的高速公路投資數(shù)據(jù)，在近4年的時間中，僅2014年高速公路投資金額增速達到7.1%，其余三年投資增速均低于2%，2012年甚至出現(xiàn)了2.5%的下滑。
而在此之間的數(shù)年，高速公路投資的增長幅度甚至一度接近于30%。
地方投資壓力大
盡管公路投資增速保持穩(wěn)定，但地方政府在新一輪普通公路的投資中所承擔的壓力也隨之加大。
地方財政在省國道建設中所承擔的比例甚至要超過高速公路。根據(jù)鄒朋的介紹，遂寧市丘陵地區(qū)的一公里高速公路修建的成本在8000萬左右，補助納入國家高速公路網(wǎng)絡規(guī)劃的最高額度為3000萬元，按照這一案例中最高額度計算，中央財政的補助部分超過三分之一。
目前遂寧地區(qū)的國省道建設的成本在2000萬-3000萬左右，其中，來自于包括中央財政和省級財政的上級補助大致為300萬左右，其余的部分均由項目所在的區(qū)縣責任單位進行籌集。按照這一比例計算，來自于上級財政的補貼比例為十分之一至七分之一。
這種投資的壓力甚至蔓延至更基層的行政單位。徐哲峰告訴經(jīng)濟觀察報，2016年余姚市全年農(nóng)村公路計劃固定投資金額為6000萬-7000萬，這也是近年來計劃金額的首次下滑，2015年農(nóng)村公路計劃投資金額為1億元。
對于這一計劃金額的下滑，徐哲鋒表示，一方面是由于上一個十年農(nóng)村公路的修建任務已經(jīng)基本完成，進入周期性調(diào)整；另一方面則是因為各個村鎮(zhèn)投資農(nóng)村公路的資金壓力較大。
根據(jù)徐哲鋒的介紹，余姚地區(qū)一公里農(nóng)村公路的成本大約在100萬-150萬，其中來自于部補資金和市級財政的補助最多為60萬，其余部分則由村鎮(zhèn)自籌，而自籌部分的大部分資金一般由農(nóng)村合作社提供。
王利彬向經(jīng)濟觀察報表示，相較于高速公路建設，地方財政進行普通公路建設時所支出的比例更大。
根據(jù)王利彬的介紹，中國交通基建的重要推動力在于車購稅和燃油稅兩項專項資金以及“貸款修路，收費還款”的融資方式。而普通公路與高速公路不同的是，普通公路一般不收費，這意味著很難通過吸引社會資本并采用貸款的方式融資建設。無論是單純依靠的財政支出還是PPP模式，由于缺少社會資本的參與，普通公路的投資熱潮是否能夠持續(xù)、如何持續(xù)都有待觀察。
一位地方交通運輸部門的相關人士對經(jīng)濟觀察報表示，目前地方交通基建的投資壓力較大。在持續(xù)了十年的交通基建投資高峰期后，交通基建的投資規(guī)劃并未出現(xiàn)明顯減緩。“十三五”規(guī)劃綱要公布了165項重大工程，其中包括高鐵、高速公路、公路網(wǎng)、農(nóng)村公路等眾多交通基建工程均有涉及。根據(jù)今年年中發(fā)改委與交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》中顯示，僅2016年-2018年3年總計303項交通基建工程涉及的項目總投資就達到4.7萬億元。
8月24日，國務院印發(fā)了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，在這份指導意見中，將市政交通、農(nóng)村公路明確為地方的財政事權，全國性大通道明確為中央事權，跨?。▍^(qū)、市）重大基礎設施項目為中央、地方公共財政事權，同時將逐步明確各承擔主體的職責。
王利彬向經(jīng)濟觀察報表示，這份文件在公路基建投資方面與此前《公路法》等法律法規(guī)和政策文件中公路分級管理的思路基本保持了一致，其對于交通基建的具體影響還有待后續(xù)的細則推出。
“如果地方增加了責任的事權，需要通過稅收和轉(zhuǎn)移支付等方式提供財權和財力支撐。”楊志勇說。
