北京紓解“首堵”之困：擁堵費(fèi)山雨欲來(lái)業(yè)內(nèi)建議決策過(guò)程要公開(kāi)透明，建立收費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)及退出機(jī)制
2016-06-13
隨著人口激增，擁堵也成為“大城市脖的重要表現(xiàn)。近日，北京或?qū)⒄魇战煌〒矶沦M(fèi)的消息引發(fā)輿論關(guān)注。北京是否收取擁堵費(fèi)、怎么收，成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)，并可能對(duì)其他城市起到“示范作用”。雖然征收擁堵費(fèi)在國(guó)際一些城市已有先例，但專家指出，擁堵費(fèi)征收須保證其有效、公平、透明，而要從根本上緩解大城市交通問(wèn)題，還需綜合施策。
“擁堵費(fèi)”成為輿論焦點(diǎn)
交通擁堵費(fèi)是指在交通擁擠時(shí)段，對(duì)部分區(qū)域道路使用者收取一定的費(fèi)用，以達(dá)到緩解城市交通擁堵的目的。這是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿控制車輛使用強(qiáng)度的手段之一。自2013年9月發(fā)布的《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017年）重點(diǎn)任務(wù)分解措施》中提出“研究制定征收交通擁堵費(fèi)政策”以來(lái)，“擁堵費(fèi)”曾數(shù)次成為輿論焦點(diǎn)。
記者從北京市政府部門了解到，擁堵費(fèi)的提出與北京中心城就業(yè)集中、機(jī)動(dòng)車保有率高，主要道路超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、汽車使用強(qiáng)度高等特點(diǎn)有關(guān)。
首先，北京市四環(huán)路以內(nèi)集中了全市65％的重點(diǎn)小學(xué)、80％的三甲醫(yī)院，以及動(dòng)物園、新發(fā)地、大紅門、西單等大型商市場(chǎng)和繁華商業(yè)區(qū)，三里屯、什剎海、南鑼鼓巷、簋街等餐飲娛樂(lè)場(chǎng)所集中區(qū)域，幾乎所有這些點(diǎn)位都已經(jīng)成為無(wú)法回避的常規(guī)堵點(diǎn)。
其次，北京一個(gè)家庭擁有一輛車已屬平常。對(duì)比日本東京內(nèi)三區(qū)，北京中心城人均擁有車輛的水平是東京的2倍。北京市車均道路面積僅為18.3平方米／輛，僅比一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)停車位的面積（約為12.5平方米）略大。
最后，北京存在“過(guò)密、過(guò)疏”兩個(gè)問(wèn)題。北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)李國(guó)平發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)每平方公里人口密度約2.3萬(wàn)人，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)每公平公里只有210人，相差近100倍；同時(shí)，就業(yè)人口65％集中在中心城區(qū)，中心城交通壓力大，居住與潮汐式交通問(wèn)題顯著。
這些問(wèn)題使得北京市多處道路超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)北京市交管局統(tǒng)計(jì)，2014年北京城市環(huán)路和主要聯(lián)絡(luò)線均超出設(shè)計(jì)流量50％以上，西二環(huán)、東三環(huán)等路段高峰時(shí)段小時(shí)流量達(dá)1.3萬(wàn)余輛，一些主要道路全天通行量超過(guò)10萬(wàn)輛。
與此同時(shí)，高德地圖數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，北京高峰擁堵時(shí)段平均車速為每小時(shí)22.6公里，成為中國(guó)最堵的城市。高峰擁堵延時(shí)指數(shù)2.06，即北京駕車出行的上班族通勤要花費(fèi)暢通情況下2倍的時(shí)間才能到達(dá)目的地，擁堵時(shí)間成本全國(guó)最高。
北京交通發(fā)展研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與世界城市普遍的機(jī)動(dòng)車保有率“中心城區(qū)低，外圍高”的分布態(tài)勢(shì)相反，北京市人口密度越高、土地資源越稀缺的中心城機(jī)動(dòng)車保有率也越高，核心區(qū)（城二區(qū)）小汽車保有率達(dá)到千人310輛，是東京（千人170輛）的近2倍。
2014年北京市小汽車出行比例首次呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但出行高峰更加集中，且強(qiáng)中心的城市發(fā)展格局仍未改變：北京市二環(huán)內(nèi)就業(yè)崗位密度為2.2萬(wàn)個(gè)／平方公里，二環(huán)內(nèi)出行量發(fā)生強(qiáng)度7.6萬(wàn)人次／平方公里，是中心城區(qū)平均強(qiáng)度的2倍。因此，不少專家認(rèn)為，疏散中心城區(qū)小汽車是首都治堵的必要舉措。
北京治堵存三大“隱形壁壘”
擁堵費(fèi)是否“治標(biāo)不治本”？清華大學(xué)交通研究所所長(zhǎng)陸化普指出，交通供給能力提高過(guò)程中，供求關(guān)系必然有階段性改變，可以用收費(fèi)等需求管理措施來(lái)控制。但前提一定是以提高供給能力為核心，同步實(shí)施一些必要的需求管理。交通治理的目的是解決老百姓出行。
對(duì)于征收擁堵費(fèi)，有國(guó)外部分城市曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)嘗試。瑞典首都斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費(fèi)，意大利米蘭從2012年1月開(kāi)始在市中心收取擁堵費(fèi)。
斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費(fèi)，早上6：30到晚上6：29，除公共汽車外的機(jī)動(dòng)車都需要繳納相同的擁堵費(fèi)。這項(xiàng)措施實(shí)施以來(lái)，城區(qū)內(nèi)行駛的機(jī)動(dòng)車數(shù)量減少了20％，同路程車輛行駛時(shí)間縮短了30％。
米蘭從2012年1月開(kāi)始在市中心收取擁堵費(fèi)，通向市中心的43條道路全部設(shè)置了攝像監(jiān)控器。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每天5歐元（合人民幣35.3元）。在不到兩年的時(shí)間里，米蘭市中心交通流量減少了30％，尾氣排放減少了60％。
也有學(xué)者指出，同樣征收擁堵費(fèi)的倫敦，近年就面臨收費(fèi)效果逐步弱化的問(wèn)題，且征收成本高昂。
收費(fèi)治堵如何確保公平？國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東說(shuō)，擁堵費(fèi)需要科學(xué)測(cè)算，讓工薪階層敏感的金額可能對(duì)富人約束力有限，但讓富人敏感的金額，又可能使路上的車輛大幅度減少，影響道路資源的充分利用。
如何確保擁堵費(fèi)的論證決策過(guò)程、使用去向公開(kāi)透明？中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心調(diào)查顯示，65.1％的受訪者建議公布用于治堵的具體花費(fèi)；60.7％的受訪者表示整個(gè)決策過(guò)程要公開(kāi)透明?！叭绻欢ㄒ?，那么我希望建立在科學(xué)決策的基礎(chǔ)之上，讓車主知道錢花在哪，有什么客觀效果。并且必須建立退出機(jī)制，效果不理想就要廢止?！眲倎?lái)北京參加工作、尚不能參與搖號(hào)的市民胡雪認(rèn)為。
多家研究機(jī)構(gòu)、專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京治理?yè)矶掠腥蟆半[形壁壘”，與國(guó)外一些城市不同，在政策制定時(shí)需要系統(tǒng)考慮。
一是規(guī)劃單中心發(fā)展等歷史原因。北京城脫胎于一個(gè)擁有幾千年歷史的古城，經(jīng)過(guò)多年現(xiàn)代化建設(shè)，單中心的發(fā)展格局難以短期內(nèi)改變，整體路網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍然不盡完善，放射性路少、斷頭路多。同時(shí)，望京、回龍觀、天通苑等特大型社區(qū)職住不平衡，深受潮汐交通困擾。
二是設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展需逐步匹配?！笆濉逼陂g，北京軌道交通新增運(yùn)營(yíng)里程218公里，增量規(guī)模全國(guó)領(lǐng)先，總里程達(dá)到554公里，位居世界先進(jìn)城市行列，但多層次軌道網(wǎng)絡(luò)方面仍有空間。北京交通發(fā)展研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東京、巴黎等城市在50公里左右的通勤范圍內(nèi)，都有數(shù)千公里的市郊鐵路，而北京遠(yuǎn)郊新城、周邊燕郊等城鎮(zhèn)仍缺少多層次大運(yùn)量的軌道交通服務(wù)。在軌道交通規(guī)劃和設(shè)計(jì)時(shí)，也應(yīng)更加強(qiáng)軌道交通與地面的互動(dòng)，方便乘客換乘。比如，同為CBD地區(qū)，北京軌道交通出入口為17個(gè)，而東京則達(dá)到120個(gè)，交通與建筑互動(dòng)頻繁。
三是體制機(jī)制需進(jìn)一步理順。按照北京市相關(guān)政策，道路“微循環(huán)”暢通、斷頭路打通、醫(yī)院學(xué)校等堵點(diǎn)治理、中心城停車整治的責(zé)任都在區(qū)縣，如果區(qū)縣一級(jí)不能發(fā)揮治理主體作用，治堵就如“隔靴搔癢，難達(dá)患處”。
價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制需政策配套
清華大學(xué)交通所所長(zhǎng)陸化普、北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚、國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東等專家在接受記者采訪時(shí)表示，要征收擁堵費(fèi)，真正發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)的作用，必須做好諸多政策配套。
一是收費(fèi)路段需精細(xì)測(cè)算。如果收費(fèi)手段先進(jìn)，擁堵費(fèi)會(huì)使交通需求的空間分布得到調(diào)整，鼓勵(lì)社會(huì)車輛繞行其他道路。但擁堵費(fèi)起效的前提是路網(wǎng)需求分布不均勻，因此，哪些路段收費(fèi)需要精細(xì)測(cè)算，且區(qū)域內(nèi)最好有交通“替代方案”，允許百姓選擇。
有學(xué)者指出，如果不能在征收擁堵費(fèi)范圍外提供免費(fèi)可行的替代交通方案，可能會(huì)造成收費(fèi)地方不堵、不收地方更堵的結(jié)果。
二是公共交通服務(wù)能力提升。幾位專家均表示，交通需求管理措施應(yīng)該以公共交通服務(wù)能力的提升為核心。
大力發(fā)展公共交通是治堵的必由之路。國(guó)外一些大城市出行的公交分擔(dān)率為60％-70％，我國(guó)平均只有20％，北京能夠達(dá)到44％。目前北京在全國(guó)擁有最大的路上和地下公共交通資源，但受制于地面交通擁堵，地面公交出行的效率很低，且公共交通智能化水平仍有很大提升空間。
北京交通發(fā)展研究中心測(cè)算發(fā)現(xiàn)，北京市近年來(lái)大力發(fā)展公共交通，2014年北京市小汽車出行比例較2010年降低2.1個(gè)百分點(diǎn)，首次呈下降趨勢(shì)。但地面公交和軌道交通兩端步行時(shí)間、候車時(shí)間及換乘時(shí)間分別占全程出行時(shí)間的35％和39％，公共交通換乘效率仍然不高。
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭認(rèn)為，給公共交通更多的路權(quán)是最根本的治堵措施。目前公共交通還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有水平，“安全、便捷、綠色、舒適、經(jīng)濟(jì)”這幾個(gè)指標(biāo)都還有待提升。應(yīng)進(jìn)一步提升公共交通的優(yōu)勢(shì)，讓大家愿意乘坐，優(yōu)先滿足公共交通所代表的多數(shù)人。
一項(xiàng)調(diào)查顯示，如果征收擁堵費(fèi)，47.3％的受訪者表示會(huì)減少開(kāi)車，乘坐公共交通工具。
三是收費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)的機(jī)制。擁堵費(fèi)需要科學(xué)測(cè)算，如果長(zhǎng)期實(shí)施，需要引入動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。比如假設(shè)剛開(kāi)始收取20元是有效的，但5年之后隨著物價(jià)水平變化可能會(huì)失效。
“從供需矛盾來(lái)看，北京交通壓力還是增長(zhǎng)趨勢(shì)，擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段需要根據(jù)整體交通環(huán)境不斷調(diào)整?！惫^孚指出，北京交通承載力問(wèn)題是“大城市脖的典型表現(xiàn)，需要因地制宜。比如，中心城高密度區(qū)要“擠出”小汽車，而中心城區(qū)之外較為低密度的地區(qū)可以適當(dāng)發(fā)展小汽車。
