北京政協(xié)委員:建議擁堵嚴(yán)重區(qū)域試點(diǎn)單雙號(hào)限行
2016-01-21
原標(biāo)題：公共交通發(fā)達(dá)區(qū)或可試點(diǎn)單雙號(hào)限行
昨天上午，政協(xié)北京市第十二屆委員會(huì)第四次會(huì)議開幕。與往年相同，交通問題仍是會(huì)上關(guān)注的熱點(diǎn)。其中，針對(duì)是否應(yīng)該單雙號(hào)限行常態(tài)化、如何進(jìn)行操作等問題，不少政協(xié)委員發(fā)表建議。
委員建議
擁堵嚴(yán)重區(qū)或試點(diǎn)單雙號(hào)限行
市政協(xié)委員、東方時(shí)尚駕駛學(xué)校股份有限公司總經(jīng)理閆文輝認(rèn)為，近幾年，北京多次實(shí)施單雙號(hào)限行，在緩解擁堵和降低污染方面取得成效。如果單雙號(hào)限行的確能讓我們的“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”得以持續(xù)，相信市民也愿意支持。
但是，如果單雙號(hào)限行常態(tài)化，也會(huì)給市民出行帶來很多不便，特別是在公共交通不發(fā)達(dá)區(qū)域，地鐵分布密度低，公交車發(fā)車間隔大，再加上距離遠(yuǎn)需要多次換乘，致使出行既無便捷性也無舒適性可言，讓他們放棄開車就比較困難。
閆文輝建議，在公共交通發(fā)達(dá)、出行便利的區(qū)域，或者交通擁堵嚴(yán)重的商業(yè)區(qū)，可以嘗試區(qū)域性的單雙號(hào)限行。比如在四環(huán)或者三環(huán)以內(nèi)，尤其是國貿(mào)、金融街等商業(yè)區(qū)。另外，對(duì)于污染嚴(yán)重的區(qū)域也可以實(shí)行單雙號(hào)限行，但是空氣質(zhì)量較好、車輛保有率低的郊區(qū)就可以不限行。
嘗試電子車牌代替尾號(hào)限行
首都交通擁堵趨勢(shì)越來越嚴(yán)重，治理擁堵靠“疏”的策略還是靠“堵”的策略始終有爭(zhēng)議。有的主張單雙號(hào)常態(tài)化，但這樣一來副作用也很大，會(huì)嚴(yán)重影響市民生活。還有的主張停止搖號(hào)，讓機(jī)動(dòng)車總量封頂。但這只控制了增量，不能控制存量，對(duì)有車族影響不大，但對(duì)無車族是嚴(yán)重?fù)p害。
市政協(xié)委員朱良認(rèn)為，限行政策應(yīng)當(dāng)精確抑制機(jī)動(dòng)車過度使用才合理。有效解決限行難題的技術(shù)前提是實(shí)行電子車牌，也即汽車電子標(biāo)識(shí)。
他透露，有關(guān)部門已經(jīng)在起草相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。有電子車牌后，可以對(duì)城區(qū)路網(wǎng)全面覆蓋監(jiān)測(cè)裝置，使得每一條路段的進(jìn)出車輛都可以隨時(shí)識(shí)別，也就是可以對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)時(shí)定位，從而可以針對(duì)每一輛車進(jìn)行精細(xì)化管理。
朱良介紹，電子車牌應(yīng)每月給每輛車一定的擁堵狀況行駛里程額度，只要“添堵”就扣額度。對(duì)于擁堵程度不同的路段可規(guī)定不同的調(diào)節(jié)系數(shù)。例如對(duì)進(jìn)入嚴(yán)重?fù)矶侣范蔚?，行?km可扣1.5km的額度；對(duì)進(jìn)入稍微擁堵路段的，行駛1km可扣0.5km的額度。對(duì)于進(jìn)入不擁堵路段的，調(diào)節(jié)系數(shù)為0，不扣額度。對(duì)于超出“添堵”額度的，應(yīng)當(dāng)額外付費(fèi)。
他建議，政府應(yīng)開始研究電子車牌實(shí)施后的新限行政策。用機(jī)動(dòng)車每月的擁堵狀況里程額度、當(dāng)量里程額度、重污染天當(dāng)量里程額度這“三大額度”代替現(xiàn)在的尾號(hào)限行、重污染天單雙號(hào)這種粗放措施，使得限行政策更精細(xì)化、更人性化，能夠更合理地配置道路使用權(quán)這種稀缺公共資源。
成立交通綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組
市政協(xié)委員石向陽認(rèn)為，限行治標(biāo)不治本，今年他的提案是以疏治堵來解決交通問題。
在一些發(fā)達(dá)國家，出行基本依靠公共交通。由于它們出行換乘比較方便，道路沒有出現(xiàn)堵點(diǎn)。北京交通有許多拐點(diǎn)盲點(diǎn)經(jīng)常堵車，主要是交通管理沒跟上。如果把交通擁堵點(diǎn)全部找出來，一個(gè)堵點(diǎn)一個(gè)解決方案，交通擁堵就可以得到緩解。同時(shí)，禮貌駕車也很重要，國外經(jīng)驗(yàn)值得北京市民借鑒，嚴(yán)格遵守交通規(guī)則也可以減少擁堵。
“道路是公共資源，利用公共資源必須取之于民，用之于民。”石向陽說，他建議北京市委市政府專門成立北京交通綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，治理北京交通必須有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這個(gè)小組專門制定北京市治理交通擁堵的方案和政策，而執(zhí)行方案由領(lǐng)導(dǎo)小組來監(jiān)督實(shí)施。堵點(diǎn)的問題不是一個(gè)部門能夠解決的，涉及上上下下多個(gè)部門，必須有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，而且還必須是頂層部門才能說了算。
>>觀點(diǎn)
單雙號(hào)限行刺激部分市民購車
市政協(xié)委員、中國人民大學(xué)國學(xué)院原副院長袁濟(jì)喜認(rèn)為，在尾號(hào)限行之初，的確取得了較好的緩堵效果，但是隨著汽車保有量的增加，近幾年，擁堵現(xiàn)象又凸顯出來。如果單雙號(hào)限行，是否也會(huì)出現(xiàn)這種情況？
尾號(hào)限行后很多家庭選擇買第二輛車，單雙號(hào)限行后也會(huì)刺激一些人的購車欲望。雖然目前北京實(shí)行機(jī)動(dòng)車總量控制，但市民總會(huì)想盡各種辦法弄到牌照，也會(huì)采取其他手段開上車。比如，把家里均是單號(hào)或者雙號(hào)的車改為單雙各一個(gè)。袁濟(jì)喜表示，單雙號(hào)限行是治標(biāo)不治本的政策，如果一味進(jìn)行限制，政府進(jìn)行城市管理時(shí)，可能陷入過于依賴這種治標(biāo)政策的惡性循環(huán)。
他提到，東京、香港的汽車保有量也非常高，但他們的擁堵狀況好于北京。原因有很多，比如駕駛員的素質(zhì)、政府管理水平。另外，他們的車輛的上路率很低，政府應(yīng)想更多辦法用于降低汽車使用強(qiáng)度。
焦點(diǎn)釋疑
尾號(hào)限行及重污染限行有何法律依據(jù)？
臨時(shí)性尾號(hào)限行符合道交法
北京市交通部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，尾號(hào)限行符合《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道交法》），其中，第三十九條提到，公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。北京的尾號(hào)限行措施從2008年開始，它是以政府文件形式出現(xiàn)，被定義為“地方性臨時(shí)措施”，至今該措施已多次延續(xù)。
有關(guān)重污染天單雙號(hào)限行的法律依據(jù)為《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，空氣重污染持續(xù)3天以上達(dá)到紅色預(yù)警時(shí)，全市范圍內(nèi)依法實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)行駛。上述負(fù)責(zé)人表示，重污染天單雙號(hào)限行是一種應(yīng)急措施，而且以地方性法規(guī)的方式固定下來，與尾號(hào)限行的臨時(shí)性措施不同。
機(jī)動(dòng)車限行損害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益？
政府有權(quán)進(jìn)行公共資源分配
作為政府進(jìn)行城市管理的舉措，機(jī)動(dòng)車限行措施已應(yīng)用于全國多個(gè)城市，但有關(guān)限行的法律爭(zhēng)議一直存在。不少聲音認(rèn)為，單雙號(hào)限行常態(tài)化政策一旦實(shí)施，意味著汽車有一半的時(shí)間不能行駛，其使用價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)，這對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益構(gòu)成損害，是違反憲法的表現(xiàn)。
昨天，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅接受京華時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，單雙號(hào)限行是比較重大的城市道路交通管理的公共政策，它其實(shí)是政府對(duì)城市所擁有的道路資源等公共資源的一種資源分配，從法律上來說，城市的管理主體有權(quán)來分配道路資源，這在法理上不存在問題。
“我們每個(gè)人都有權(quán)利開車上路，但如果最終導(dǎo)致道路非常擁擠、空氣污染，政府就有權(quán)管理?！蓖蹂a鋅認(rèn)為，目前，政府限號(hào)主要根據(jù)《道交法》，實(shí)際上沒有這個(gè)法律依據(jù)，政府依然有權(quán)對(duì)公共資源進(jìn)行分配。
研究單雙號(hào)限行應(yīng)注意哪些問題？
單雙號(hào)限行立法需論證必要性
有專家提到，供暖季限行與重污染天限行、尾號(hào)限行的情況均不同，如果確定要實(shí)行，應(yīng)先由人大機(jī)關(guān)進(jìn)行立法授權(quán)。
王錫鋅表示，常態(tài)化或者在供暖季單雙號(hào)限行是一種政府的強(qiáng)制措施，它可以針對(duì)已發(fā)生危害的情況，比如重污染天，但也可以是預(yù)防性措施，針對(duì)供暖季可能帶來的空氣污染，提前采取單雙號(hào)限行。
不過，到底單雙號(hào)限行對(duì)空氣污染有怎樣的貢獻(xiàn)，需要科學(xué)分析。因此在立法之前需要對(duì)其必要性進(jìn)行充分論證。如果論證后確有必要，從法理上講，人大機(jī)關(guān)可以以立法的形式確定其法律效力。
中國道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)會(huì)長王麗梅認(rèn)為，我們面臨的環(huán)境和交通狀況在不斷變化，應(yīng)該探索新舉措去解決現(xiàn)有問題，供暖季單雙號(hào)限行可以作為方向去研究。但到底是否該限，政府應(yīng)充分考慮各方利益，征求民眾的意見。
專家觀點(diǎn)
供暖期間可頻繁單雙號(hào)限行
著名交通專家徐康明認(rèn)為，北京可以研究實(shí)行特定時(shí)間段或者特定范圍內(nèi)的單雙號(hào)限行。近幾年，北京遇到重大國事以及重污染天氣時(shí)，曾多次嘗試單雙號(hào)限行，并且在疏堵和減輕重污染程度方面效果明顯。這就是特定時(shí)間段的單雙號(hào)限行舉措。
從公益性角度出發(fā)，每個(gè)市民都有責(zé)任為降低空氣污染貢獻(xiàn)自己的力量，重污染天實(shí)行單雙號(hào)限行可以理解。那么單雙號(hào)限行是否能常態(tài)化或者適用于整個(gè)供暖季呢？
徐康明提到，考慮冬季供暖時(shí)期污染頻現(xiàn)，北京也可以嘗試在供暖期間頻繁單雙號(hào)限行，這也是特定時(shí)間段的限行，只是之前是限行三四天，而現(xiàn)在在三四個(gè)月內(nèi)多次連續(xù)實(shí)行單雙號(hào)限行，其出發(fā)點(diǎn)和目的是相同的。不過，連續(xù)性的單雙號(hào)限行措施與尾號(hào)限行措施一樣，也是一種臨時(shí)性舉措，并非正式的地方法規(guī)。
徐康明認(rèn)為，除了特定時(shí)間限行，北京市也可以對(duì)特定區(qū)域?qū)嵭袉坞p號(hào)限行，比如五環(huán)內(nèi)，或者一些重要商業(yè)區(qū)周邊，這種限行主要從緩解交通擁堵的角度考慮，同時(shí)也能對(duì)大氣污染起到一定緩解作用。
市民聲音
“不開車上下班得坐6小時(shí)公交”
市民韓女士家住西南五環(huán)的豐臺(tái)云崗附近，工作地點(diǎn)位于西北五環(huán)的中關(guān)村軟件園，平日開車上下班。為避免堵車，她一般走五環(huán)或六環(huán)，日均行駛里程90公里。
“我要是沒車每天坐公交車6個(gè)小時(shí)?！表n女士告訴記者，距她家最近的地鐵站有15公里，是14號(hào)線張郭莊站，開車要20分鐘，乘公交車最快也要45分鐘。從張郭莊換乘3次地鐵抵達(dá)西二旗站，大約需要一個(gè)半小時(shí)，但從西二旗到中關(guān)村軟件園還要乘坐半小時(shí)班車，前提是不堵車。最后，從軟件園站點(diǎn)再步行十幾分鐘到公司。
韓女士說，平日尾號(hào)限行期間她一般選擇順風(fēng)車，單雙號(hào)限行期間她有一次花費(fèi)近4小時(shí)才到單位?！叭绻步煌?，我真不愿意每天開幾十公里的車?！?br />
“停車費(fèi)太貴上班很少開車”
與韓女士不同，市民趙先生住在城區(qū)，家在西四環(huán)定慧寺附近，單位位于車公莊?！白铋_始我習(xí)慣開車，但是單位附近停車太困難，附近停車場(chǎng)每小時(shí)8元，趕上加班一天停車費(fèi)就要100元?！壁w先生說，6號(hào)線開通后，他乘坐地鐵半小時(shí)即可到單位，很少開車。
不過，趙先生每周有一兩天時(shí)間需要去見客戶，有時(shí)客戶可能在懷柔、房山等郊區(qū)，不開車就非常浪費(fèi)時(shí)間?！叭绻麊坞p號(hào)讓藍(lán)天能回來，我們也高興，實(shí)在需要用車時(shí)就打車?！?br />
近年曾實(shí)施的單雙號(hào)限行
APEC期間
2014年11月3日起，為期10天的單雙號(hào)限行措施實(shí)施。
9月3日閱兵期間
2015年8月20日至9月3日采取機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施。
紅色預(yù)警期間
北京市于2015年12月8日7時(shí)至10日12時(shí)首次啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警措施，全市范圍內(nèi)實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行。當(dāng)月19日7時(shí)至22日24時(shí)再次啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警措施，實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行。
鏈接·治污
冬季重污染
機(jī)動(dòng)車是最大來源嗎？
2014年本市對(duì)PM2.5所做的源解析表明，全年P(guān)M2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)占28%至36%，本地污染排放貢獻(xiàn)占64%至72%。而在本地污染貢獻(xiàn)中，機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、揚(yáng)塵為主要來源，分別占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占14.1%。也就是說，在本地污染來源中，機(jī)動(dòng)車對(duì)PM2.5的“貢獻(xiàn)最大”。
因此，在本地源中被扣上“老大”帽子的機(jī)動(dòng)車自然就成了大氣污染的“罪魁禍?zhǔn)住?。但值得一提的是，北京的PM2.5源解析結(jié)果，是基于對(duì)北京全年的情況進(jìn)行評(píng)估得出的結(jié)論。在采暖季遇空氣重污染時(shí)，機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚(yáng)塵的貢獻(xiàn)比率并非如此。
“到冬季，燃煤對(duì)京津冀PM2.5污染貢獻(xiàn)率在1/3以上。”中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示。而在去年12月空氣重污染應(yīng)急狀態(tài)下，環(huán)保部曾組織專家對(duì)污染源進(jìn)行細(xì)致解析，結(jié)果同樣表明：在重污染發(fā)生時(shí)，燃煤是最大的污染源。
北京市環(huán)保監(jiān)測(cè)中心主任張大偉表示，北京地區(qū)發(fā)生的重污染，一般不會(huì)是單獨(dú)的，周邊區(qū)域都會(huì)伴有大范圍重污染的同步性特征。而在重污染過程中，特別是PM2.5濃度快速爬升階段，燃煤影響顯著，有60%的污染都是燃煤貢獻(xiàn)的，這不僅包括北京本地的燃煤污染，也包括周邊的燃煤污染傳輸。當(dāng)濃度上升至一定程度，到了積累階段，機(jī)動(dòng)車二次轉(zhuǎn)化則會(huì)進(jìn)一步加重污染程度。
因此，北京要想解決冬季的重污染，燃煤是繞不過去的問題。
據(jù)2015年底環(huán)保部對(duì)華北6?。▍^(qū)、市）22個(gè)城市（區(qū)）的督查數(shù)據(jù)顯示，除北京、天津外，華北地區(qū)煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比近90%，遠(yuǎn)超全國平均水平。京津冀區(qū)域每年燃煤消耗量為4億噸，占全國的1/10；京津冀加上山東的煤炭消耗量更是高達(dá)10億噸，占全國的1/4。
為治理污染
限行到底應(yīng)該限制誰？
“如果限制機(jī)動(dòng)車行駛，目的是為了限制污染，那自然是誰排放的污染物量大就限制誰?！辈癜l(fā)合說。目前，北京黃標(biāo)車已經(jīng)淘汰完了，那么接下來就是國一、國二的車，按這種順序不斷去限制、淘汰排放量高的車。
有研究表明，1輛黃標(biāo)車的尾氣排放量與28輛“國四”標(biāo)準(zhǔn)汽車的尾氣排放量相當(dāng)。北京從2002年就開始實(shí)行黃標(biāo)車限行，限行范圍逐步從二環(huán)以內(nèi)，二環(huán)、擴(kuò)大到五環(huán)到六環(huán)，2015年1月1日起，包括遠(yuǎn)郊區(qū)縣的主要街道都對(duì)黃標(biāo)車限制行駛。
2014年底，通過持續(xù)多年的限制行駛、給予淘汰補(bǔ)貼等政策，北京在全國率先淘汰了黃標(biāo)車。在基本解決了黃標(biāo)車的問題后，北京又把目標(biāo)鎖定在了國一、國二車輛。
據(jù)介紹，北京現(xiàn)有約40萬輛國一標(biāo)準(zhǔn)車和50多萬輛國二標(biāo)準(zhǔn)車。根據(jù)環(huán)保部門測(cè)算，如果將這近百萬輛老舊車輛全部換成國五標(biāo)準(zhǔn)車，將達(dá)到機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行的減排效果。
近日，市環(huán)保局機(jī)動(dòng)車排放管理處副處長連愛萍透露，目前本市相關(guān)部門正在開展貨運(yùn)集散地及物流園區(qū)全部遷到六環(huán)以外或本市以外區(qū)域的研究，計(jì)劃市內(nèi)運(yùn)輸任務(wù)由市綠色車隊(duì)或者純電動(dòng)車承擔(dān)，將全天禁止外地大貨車進(jìn)入六環(huán)以內(nèi)。
“淘汰老舊車，限制高排放車，這些都是比較好的措施，該采取時(shí)要堅(jiān)決采齲但是對(duì)于涉及到老百姓的措施，一定要經(jīng)過充分的論證，不是靠拍腦袋決定?！辈癜l(fā)合表示。
限行常態(tài)化
要走哪些立法程序？
自2008年10月11日起，北京開始實(shí)施工作日五日尾號(hào)限行措施，時(shí)限半年，但該措施屢次被延長，至今已執(zhí)行7年有余。
根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第82條，“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)”，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。
如果按照《立法法》，已經(jīng)實(shí)施超過兩年仍在繼續(xù)實(shí)施并已經(jīng)變成常態(tài)性的尾號(hào)限行舉措，應(yīng)提請(qǐng)北京市人大或常委會(huì)制定地方性法規(guī)。但至今，關(guān)于尾號(hào)限行的決定，仍以《通告》的形式對(duì)市民公布。通告中表示，其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關(guān)規(guī)定做出。
今年1月1日，經(jīng)歷三次審議獲通過的《大氣污染防治法》正式實(shí)施。由于存在巨大爭(zhēng)議，新法最終刪除了“授權(quán)地方政府對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施限行”的條款，而“由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”。如果在采暖季實(shí)施單雙號(hào)限行，是否可以依據(jù)地方版的《大氣污染防治條例》作出規(guī)定、又要經(jīng)歷哪些程序，尚不得知。
2014年3月發(fā)布實(shí)施的京版《大氣污染防治條例》中第72條提出，“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車行駛的交通管理措施”。
京華時(shí)報(bào)記者黃海蕾趙鵬王碩潘珊菊京華時(shí)報(bào)制圖汪春才
責(zé)任編輯：向昌明SN123
文章關(guān)鍵詞：限行單雙號(hào)
