權(quán)威解讀《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》
2015-07-28
近日，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》（簡(jiǎn)稱“《辦法》”），要求促進(jìn)公路工程設(shè)計(jì)與施工相融合，提高公路工程設(shè)計(jì)施工質(zhì)量，推進(jìn)現(xiàn)代工程管理，深化公路建設(shè)管理體制改革。《辦法》出臺(tái)的背景是什么？對(duì)公路建設(shè)與管理有何影響？對(duì)此，記者采訪了交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)張德華。
核心提示
傳統(tǒng)的發(fā)包模式下，設(shè)計(jì)與施工結(jié)合不夠緊密，管理成本高、協(xié)調(diào)工作量大。在設(shè)計(jì)施工總承包模式下，設(shè)計(jì)單位和施工單位成為利益共同體，有利于實(shí)現(xiàn)資源整合，提高專業(yè)化管理水平，加快推進(jìn)現(xiàn)代工程管理。
記者：我們了解到，交通運(yùn)輸部在很早之前就開始對(duì)設(shè)計(jì)施工總承包進(jìn)行試點(diǎn)研究，這種模式有什么優(yōu)點(diǎn)？
張德華：改革開放以來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)取得了巨大成就，截至2014年年底，全國(guó)高速公路總里程突破11萬(wàn)公里，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基矗但根據(jù)國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃，今后普通國(guó)道和國(guó)家高速公路建設(shè)任務(wù)依然繁重。
多年來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)主要采用傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工平行發(fā)包模式。這種發(fā)包模式的優(yōu)點(diǎn)是有利于管理，設(shè)計(jì)和施工界面清晰，但也存在著因設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)，造成設(shè)計(jì)變更多、管理成本高、協(xié)調(diào)工作量大等問(wèn)題。
為了探索研究設(shè)計(jì)施工總承包（簡(jiǎn)稱“總承包”）模式，交通部于2006年印發(fā)了《關(guān)于開展公路工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包試點(diǎn)工作的通知》，在福建、廣東、河北和北京等省市實(shí)施了試點(diǎn)工程。2008年，部組織開展了設(shè)計(jì)施工總承包相關(guān)研究工作。此后，各地先后有多個(gè)公路項(xiàng)目采用了設(shè)計(jì)施工總承包模式。在總承包模式下，設(shè)計(jì)單位和施工單位是利益共同體，設(shè)計(jì)可充分考慮施工可行性，針對(duì)施工特點(diǎn)開展精細(xì)化設(shè)計(jì)，控制造價(jià)，整合資源；總承包單位則對(duì)工程質(zhì)量安全全面負(fù)責(zé)。這種單一的權(quán)責(zé)界面有利于發(fā)揮總承包單位的能動(dòng)性，有利于開展標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化施工，提高專業(yè)化管理水平，推進(jìn)現(xiàn)代工程管理。
為推動(dòng)和規(guī)范總承包模式的應(yīng)用和管理，2011年，部公路局在前期試點(diǎn)和研究成果的基礎(chǔ)上，委托重慶市交通運(yùn)輸委員會(huì)和重慶高速公路集團(tuán)有限公司起草《辦法》初稿，組織相關(guān)單位對(duì)試點(diǎn)省份、試點(diǎn)項(xiàng)目和相關(guān)行業(yè)進(jìn)行調(diào)研。在廣泛聽(tīng)取行業(yè)內(nèi)外相關(guān)單位、專家意見(jiàn)后，部公路局對(duì)《辦法》進(jìn)行了修改和完善。部法制司按照立法程序向社會(huì)公開征求了意見(jiàn)，同時(shí)進(jìn)行了合法性、合理性及立法技術(shù)的審核和修改完善。
在近期發(fā)布的《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見(jiàn)》中，也明確提出“鼓勵(lì)項(xiàng)目建設(shè)管理法人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，科學(xué)選擇工程承發(fā)包方式，逐步推行設(shè)計(jì)施工總承包。設(shè)計(jì)施工總承包單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定通過(guò)招標(biāo)等方式確定。”所以，《辦法》的出臺(tái)是深化改革的必然要求。
核心提示
《辦法》將總承包定義從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，有利于控制工程風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目法人更好地進(jìn)行管理。
記者：公路勘察設(shè)計(jì)一般分為初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)兩個(gè)階段，而《辦法》將總承包定義從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，為什么這樣考慮？
張德華：總承包從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，而不是從初步設(shè)計(jì)階段開始，主要是考慮：一是在初步設(shè)計(jì)以及初勘工作未實(shí)施之前，公路線位、重大技術(shù)方案、工程投資以及沿線地質(zhì)情況不明，工程實(shí)施的不確定因素較多，風(fēng)險(xiǎn)難以控制。二是確保工程質(zhì)量安全和重大方案合理，避免因總承包單位一味追求產(chǎn)值、利潤(rùn)而影響初步設(shè)計(jì)方案選擇。三是有效控制工程投資，使總承包單位在批準(zhǔn)的概算規(guī)模內(nèi)編制預(yù)算，可避免初步設(shè)計(jì)做高投資概算、實(shí)施過(guò)程中再降低標(biāo)準(zhǔn)獲取超額利潤(rùn)現(xiàn)象的發(fā)生。此外，還可以發(fā)揮初步設(shè)計(jì)單位對(duì)施工圖設(shè)計(jì)審核把關(guān)的作用，防止實(shí)施過(guò)程中背離初步設(shè)計(jì)初衷、降低質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，有利于項(xiàng)目法人更好地進(jìn)行管理控制。施工圖設(shè)計(jì)單位對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行深化和校驗(yàn)，對(duì)提高設(shè)計(jì)質(zhì)量也有促進(jìn)作用。
因此，《辦法》第五條規(guī)定“總承包招標(biāo)應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)并落實(shí)建設(shè)資金后進(jìn)行”，第六條規(guī)定“總承包單位（包括總承包聯(lián)合體成員單位）不得是項(xiàng)目代建單位、初步設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位及以上單位的附屬單位”。
核心提示
總承包可以實(shí)行項(xiàng)目整體總承包，也可以分路段實(shí)行總承包，或者對(duì)單項(xiàng)工程等實(shí)行專業(yè)總承包，項(xiàng)目法人可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況自行確定。不是所有的公路工程都要實(shí)行總承包模式。
記者：《辦法》的出臺(tái)對(duì)于現(xiàn)有公路工程管理方式有何影響？是否意味著所有的公路工程都適用這種模式？
張德華：關(guān)于實(shí)行總承包的工程范圍，需要綜合考慮工程規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度、投資屬性、項(xiàng)目管理需要等因素，并不是所有的公路工程都要實(shí)行總承包，因此，《辦法》在第三條中明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)具備條件的公路工程實(shí)行總承包”?？偝邪梢詫?shí)行項(xiàng)目整體總承包，也可以分路段實(shí)行總承包，或者對(duì)交通機(jī)電、房建及綠化工程等實(shí)行專業(yè)總承包。項(xiàng)目法人可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，確定采用總承包的范圍。
目前，國(guó)內(nèi)同時(shí)具備公路設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的企業(yè)還不多，總承包單位可以采用設(shè)計(jì)單位和施工單位聯(lián)合體的形式參與。國(guó)家鼓勵(lì)總承包企業(yè)通過(guò)兼并重組等方式發(fā)展壯大設(shè)計(jì)施工總承包能力，同時(shí)要注重企業(yè)內(nèi)部設(shè)計(jì)與施工力量的整合和人才交流培養(yǎng)，真正促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工相協(xié)調(diào)。
核心提示
通過(guò)“合理分配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，合理劃分不同階段的工程風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則，激發(fā)總承包單位的設(shè)計(jì)、施工積極性。
記者：在總承包模式下，設(shè)計(jì)、施工單位能夠?qū)崿F(xiàn)利益共享，對(duì)于雙方面臨的風(fēng)險(xiǎn)，《辦法》是如何界定的？
張德華：合理劃分風(fēng)險(xiǎn)，是保證總承包制度有效實(shí)施的重要內(nèi)容。工程建設(shè)期內(nèi)因國(guó)家稅費(fèi)政策調(diào)整、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高、建筑材料價(jià)格大幅波動(dòng)以及不可預(yù)見(jiàn)的重大地質(zhì)變化等風(fēng)險(xiǎn)，總承包單位無(wú)法預(yù)料并有效防范，因此一般應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)。但因施工圖設(shè)計(jì)深度及質(zhì)量問(wèn)題而導(dǎo)致工程實(shí)施階段的變更，進(jìn)而引發(fā)的費(fèi)用變化應(yīng)由總承包單位負(fù)責(zé)。具體風(fēng)險(xiǎn)劃分，雙方可以通過(guò)合同約定。這一“合理分配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制對(duì)于促進(jìn)設(shè)計(jì)施工的緊密銜接、落實(shí)設(shè)計(jì)與工程管理責(zé)任可以起到重要的調(diào)節(jié)作用。
《辦法》第二十五條也明確了設(shè)計(jì)變更的原則和要求，即較大變更或者重大變更報(bào)交通運(yùn)輸主管部門審批，一般變更應(yīng)當(dāng)在實(shí)施前告知監(jiān)理單位和項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人認(rèn)為變更不合理的有權(quán)予以否定。變更引起的費(fèi)用變化按照風(fēng)險(xiǎn)劃分原則處理。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)制定鼓勵(lì)總承包單位優(yōu)化設(shè)計(jì)、節(jié)省造價(jià)的管理制度。
同時(shí)，目前傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工分開管理，設(shè)計(jì)單位“依規(guī)范設(shè)計(jì)”、施工單位“按圖施工”，責(zé)任不容易分清，不利于激發(fā)各自的內(nèi)在動(dòng)力。而總承包工程采用總價(jià)包干的合同方式，通過(guò)合理劃分風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等，控制好風(fēng)險(xiǎn)可以獲取更多利潤(rùn)，否則將加大施工成本，從而可以更有效地整合設(shè)計(jì)施工技術(shù)資源和管理資源，設(shè)計(jì)為方便施工而設(shè)計(jì)，施工按設(shè)計(jì)意圖去施工，對(duì)激發(fā)總承包單位精心設(shè)計(jì)、精心施工、技術(shù)創(chuàng)新作用明顯，有利于節(jié)約成本、保護(hù)環(huán)境、控制風(fēng)險(xiǎn)。
在計(jì)量支付方式上，有的項(xiàng)目采用工程量清單方式，也有的項(xiàng)目采用節(jié)點(diǎn)里程碑支付方式?！掇k法》第二十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件明確的計(jì)量支付辦法與程序進(jìn)行計(jì)量支付。
核心提示
《辦法》明確了總承包模式下，項(xiàng)目法人、總承包單位、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位及各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的責(zé)任義務(wù)和管理要求。
記者：實(shí)行總承包模式是否意味著項(xiàng)目法人承擔(dān)的責(zé)任將減少？《辦法》對(duì)各方提出了什么樣的要求？
張德華：公路工程實(shí)行總承包，并不意味著項(xiàng)目法人責(zé)任的減少，不能“一包了之”。項(xiàng)目法人具有對(duì)工程實(shí)施全過(guò)程管理的職責(zé)，負(fù)責(zé)總承包工程招標(biāo)、投資控制、質(zhì)量安全管理，特別要做好征地拆遷和地方協(xié)調(diào)等保障工作，督促總承包單位履行合同義務(wù)；對(duì)總承包單位在合同履行中存在的過(guò)失或偏差行為，可能造成重大損失或者嚴(yán)重影響合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行約談或依據(jù)合同約定終止合同。
總承包單位負(fù)責(zé)提交詳勘資料和施工圖設(shè)計(jì)文件，對(duì)施工圖計(jì)劃、工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度負(fù)總責(zé)。初步設(shè)計(jì)單位根據(jù)項(xiàng)目法人的委托，負(fù)責(zé)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)以及設(shè)計(jì)變更的咨詢服務(wù)，保證建設(shè)質(zhì)量和技術(shù)指標(biāo)不低于批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)，從而起到類似“設(shè)計(jì)監(jiān)理”的作用。監(jiān)理單位除常規(guī)監(jiān)理外，更應(yīng)強(qiáng)化對(duì)總承包單位的勘察設(shè)計(jì)計(jì)劃、采購(gòu)與施工的組織實(shí)施計(jì)劃、專項(xiàng)技術(shù)方案、臨時(shí)工程方案、施工質(zhì)量安全措施、計(jì)量支付、設(shè)計(jì)變更等進(jìn)行審查，加強(qiáng)工程過(guò)程管理。
各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門需依據(jù)職責(zé)對(duì)總承包進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)變更等進(jìn)行管理，對(duì)總承包單位進(jìn)行信用評(píng)價(jià)。
