京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃已上報城際網(wǎng)線近4000公里
2015-12-01
鐵路土地開發(fā)模式難題依然未解
本報記者孫麗朝北京報道
《中國經(jīng)營報》記者近日獲悉，京津冀地區(qū)鐵路發(fā)展的綱領(lǐng)性文件《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目前已經(jīng)上報到國家發(fā)改委等待批復(fù)。而京津冀地區(qū)的城際鐵路建設(shè)也將打破原有的投資模式，推行“鐵路+土地”為主的投資模式，大量依靠土地綜合開發(fā)收益來彌補鐵路建設(shè)成本。但在執(zhí)行過程中，“鐵路+土地”的新模式面臨著各部門政策銜接、鐵路投資方與地方政府之間利益博弈等多重挑戰(zhàn)。
“軌道上的京津冀”藍(lán)圖顯現(xiàn)
中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小時通勤圈。
京津冀城際鐵路投資公司副總經(jīng)理張勇介紹，由該公司主導(dǎo)的《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目前已經(jīng)上報到國家發(fā)改委等待批復(fù)。未來，京津冀地區(qū)的軌道交通網(wǎng)將由現(xiàn)在的北京和天津“雙核”向多中心網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，形成以“四縱四橫一環(huán)”為骨架，覆蓋區(qū)域中心城市、重要城鎮(zhèn)和主要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的交通網(wǎng)。其中，“四縱”分別指京石邯城際、京霸衡城際、津承滄城際、環(huán)渤海城際?！八臋M”分別指京津塘城際、京唐城際、津保城際、石滄黃城際?！耙画h(huán)”為環(huán)北京城際，即“涿州—首都第二機唱廊坊—香河—平谷—密云—懷來—涿州”。
按照目前上報的規(guī)劃，京津冀地區(qū)規(guī)劃城際線網(wǎng)規(guī)模3796公里，其中新建城際鐵路23條，約3400公里。到2020年，城際線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到1355公里，其中新建1034公里；2030年，城際線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到3172公里，其中新建1817公里。
“京津冀三地占地21萬平方公里，總?cè)丝?.1億，可以說京津冀用占全國2.3%的土地支撐了全國8%的人口?！睆堄卤硎?，從交通現(xiàn)狀來看，2014年京津冀地區(qū)的鐵路運營歷程是8500公里，其中客運專線和城際鐵路是1191公里。區(qū)域路網(wǎng)利用率較高，大部分線路的輸送能力趨于飽和，尤其是以北京為中心的放射性干線，利用率達(dá)80%以上。
張勇透露，從京津冀鐵路網(wǎng)規(guī)劃的空間目標(biāo)來講，中部核心區(qū)主要城市間要形成0.5至1小時交通圈；中心城市之間，比如北京到天津，北京到石家莊，要打造1到2小時交通圈；中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小時通勤圈。
本報資料室/圖“鐵路+土地”成主要投資模式
以高鐵車站為中心，對周邊的土地進(jìn)行開發(fā)，第二是對鐵路沿線城鎮(zhèn)土地進(jìn)行一體化開發(fā)，把沿線的土地作為開發(fā)用地。
“傳統(tǒng)鐵路投資模式都是以原鐵道部或現(xiàn)在的中國鐵路總公司為主導(dǎo)，沿線地方政府只負(fù)責(zé)征拆，其他的事情由鐵道部或鐵總來統(tǒng)籌。但京津冀城際鐵路由我們公司來修建，主導(dǎo)模式是‘鐵路+土地’的投融資模式，除了政府出具一定的資金外，其他大量資金來源靠銀行貸款和沿線土地綜合開發(fā)收益來彌補鐵路建設(shè)成本。目標(biāo)是實現(xiàn)政府引導(dǎo)，社會參與，市場運作?！睆堄卤硎尽?br />
去年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》提出，促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設(shè)項目的資金籌集能力和收益水平。同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。
“在我們看來，‘鐵路+土地’的投資模式有兩種，一是以高鐵車站為中心，對周邊的土地進(jìn)行開發(fā)，比如我們現(xiàn)在準(zhǔn)備進(jìn)行通州火車站周邊的一體化綜合開發(fā)，北京市政府已經(jīng)給予了我們公司土地開發(fā)授權(quán)，大概是1平方公里的范圍；第二是對鐵路沿線城鎮(zhèn)土地進(jìn)行一體化開發(fā)，把沿線的土地作為開發(fā)用地。”張勇表示。
在發(fā)改委綜合運輸經(jīng)濟研究所研究員董焰看來，用“鐵路+土地”投資模式解決城際鐵路建設(shè)中的資金問題是可行的，高鐵車站周邊也是有一定開發(fā)價值的，但高鐵建成后對沿線不停車的地區(qū)只有負(fù)影響，不可能產(chǎn)生經(jīng)濟效益?！案哞F沿線的土地沒有開發(fā)的必要性和可行性，高鐵運行產(chǎn)生的污染、噪音等負(fù)面影響只會讓土地價值降低?！?br />
值得一提的是，城際鐵路大規(guī)模建設(shè)和土地綜合開發(fā)收益之間必然有一定的時間差，在這個時間差內(nèi)，建設(shè)資金必須跟上。對此，張勇表示，在加強土地綜合開發(fā)的同時，我們還將設(shè)立京津冀城際鐵路發(fā)展專項基金，積極探索創(chuàng)立新的融資模式，通過土地綜合開發(fā)預(yù)期收益、綜合經(jīng)營收入等吸引社會投資人。同時要爭取國家投資和政策性支持，用各種方式來籌集建設(shè)資金，解決這個時間差問題。
面臨政策銜接、利益博弈等多重挑戰(zhàn)“誰都不愿意多拿地，經(jīng)濟強的城市說，憑什么我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地，經(jīng)濟弱的地市更是叫苦不迭?！?br />
作為城際鐵路建設(shè)市場化運作的嘗試者，張勇和他的團隊走得并不輕松?！艾F(xiàn)在面臨不少問題和挑戰(zhàn)，首先是三地的土地情況不一樣，北京土地價值比較高，土地資源比較稀缺。天津雖然也是直轄市，但土地收益和價值明顯偏低，河北土地比較多，但開發(fā)價值偏低；二是政策銜接不夠，建設(shè)過程中涉及的部門較多，沒有統(tǒng)一的政策引領(lǐng)；三是社會資本進(jìn)入比較難，雖然現(xiàn)在民營資本進(jìn)入意愿很強，但是面臨很多不確定性和困難，下一步還需要積極去探討；四是鐵路投資部門和地方政府之間的博弈問題，比如我們作為鐵路投資主體，和地方政府之間存在一個利益的博弈，我們把地拿來修鐵路了，地方政府作為土地受益方，它收益必然減少?！睆堄卤硎?。
據(jù)記者了解，山東省重點建設(shè)項目濟南到青島的高鐵線路（以下簡稱“濟青高鐵”）也在進(jìn)行周邊土地綜合開發(fā)。今年2月，濟青高鐵站場周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。但在執(zhí)行過程中也面臨著相同的問題。山東省發(fā)改委人士向本報記者透露，在討論過程中，鐵路部門和沿線各站點的地方政府就拿多少土地的問題展開各種爭論?！罢l都不愿意多拿地，經(jīng)濟強的城市說，憑什么我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地，經(jīng)濟弱的地市更是叫苦不迭?！?br />
對此，董焰表示，鐵路沿線土地綜合開發(fā)的過程中，必然要有一個投資方與地方政府討價還價的過程，盡管利益不同，但雙方在加快鐵路建設(shè)上的目標(biāo)是一致的，甚至地方政府比鐵路投資方更迫切地希望鐵路盡快建成，所以這種利益博弈一般不會無法控制。
“傳統(tǒng)鐵路基本上是個封閉的系統(tǒng)，線路車站設(shè)計與城市相對割裂。而新的高鐵車站一般在比較偏遠(yuǎn)的地方，新車站與城市交通換乘不變，這些都是現(xiàn)在京津冀城際鐵路建設(shè)和投融資面臨的挑戰(zhàn)?！睆堄卤硎?，既有人口高聚的區(qū)域難以接入，我們有一些高鐵線路想直接將站點接入到市中心，但因拆遷等問題困難重重，新修鐵路站場很難一下子修到城市核心區(qū)。
董焰認(rèn)為，鐵路沿線土地綜合開發(fā)要與地方政府的城市規(guī)劃緊密結(jié)合，且商業(yè)網(wǎng)點布局要與居民生活相結(jié)合?！拌F路主業(yè)是運輸，大家坐火車是去旅行而不是為了買東西，所以要警惕購買力不足的問題?！?br />
在張勇看來，土地綜合開發(fā)可以包括住宅、商業(yè)、車站綜合體等模式。有些城市車站綜合體需求帶動不起來主要是設(shè)計問題，北京這里不存在這方面問題?！拌F路沿線土地綜合開發(fā)仍面臨一些細(xì)枝末節(jié)的技術(shù)問題，中間也有好多政策問題，現(xiàn)在要研究如何銜接沿線城市規(guī)劃，制定站點周邊更大范圍的土地利用方案，并積極爭取政府各類優(yōu)惠政策?？偟膩砜?，‘鐵路+土地’的開發(fā)模式可以平衡鐵路建設(shè)成本，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是非常有必要的?，F(xiàn)在京津冀地區(qū)正準(zhǔn)備一條線一條線的滾動實施，如果我們能夠形成成熟的開發(fā)模式還可以在國內(nèi)復(fù)制，積極參與京津冀以外的城際鐵路建設(shè)。”本文來源：中國經(jīng)營報
