控流程強監(jiān)管提效率江西公路建設管理體制改革降本增效
2015-08-24
控流程強監(jiān)管提效率
江西公路建設管理體制改革降本增效
（2015/8/24）
“在傳統(tǒng)模式下，監(jiān)理工程師要對施工單位的68張表格進行簽證。改革后，監(jiān)管工程師僅需對30張表格抽檢簽證，大大減少了內(nèi)業(yè)工作量?！苯鲗幎贾涟策h高速公路項目辦主任謝曉如所說的，正是該項目試點“代建＋監(jiān)理一體化”模式后的改變。
改變，同時發(fā)生在上饒至萬年高速公路、都昌至九江高速公路二期工程的施工現(xiàn)常為解決傳統(tǒng)項目建設管理體制暴露出的問題，今年年初，江西省公路管理體制改革試點工作啟動，上述兩個項目分別承擔了“改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式”和“自管模式”的試點任務。
經(jīng)過8個月的探索實踐，三種模式集約化、專業(yè)化的監(jiān)管優(yōu)勢初步顯現(xiàn)，工程質(zhì)量、進度、安全得到有效保障。
精簡流程監(jiān)管科學
各有千秋的三種改革模式，有一個相似點：都向傳統(tǒng)監(jiān)理模式發(fā)出挑戰(zhàn)，引導監(jiān)理回歸“工程咨詢服務”的本質(zhì)屬性，探索與現(xiàn)代工程管理相適應的公路建設管理體系。
記者了解到，上萬高速公路的“改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式”保留了社會監(jiān)理，其他兩個試點則由建設管理法人或代建單位統(tǒng)一負責項目的建設管理和工程監(jiān)理。改革中，三項工程根據(jù)各自特點精簡合并機構，剔除了傳統(tǒng)監(jiān)理工作中無效、重復的環(huán)節(jié)和容易造假的部分，突出施工監(jiān)管的程序控制、工序驗收和抽檢評定等職能，適當減少旁站、試驗檢測頻率和內(nèi)業(yè)工作量等，改為巡視和重要隱蔽工程、不可追溯工程控制為主，并簡化工程用表，利用影像、互聯(lián)網(wǎng)技術等體現(xiàn)監(jiān)管過程，使監(jiān)理及監(jiān)管人員重復繁瑣的日常工作大幅減少，保障了在現(xiàn)場工作的時間、精力。
這些改革合理地減少了工作程序，節(jié)省了項目建設管理成本，也使各項目對監(jiān)理及監(jiān)管人員的素質(zhì)要求更高，強化了其現(xiàn)場質(zhì)量和安全事項否決權等權利，確保施工現(xiàn)場管理能夠高效組織、科學安排、及時協(xié)調(diào)，提高了監(jiān)管效率。
理順體系責權明晰
在工程施工中，承包人是工程質(zhì)量、安全的第一責任人。三項試點工程在明確監(jiān)理單位或業(yè)主方監(jiān)管人員責任的同時，理順并強化了承包人的質(zhì)保和自檢體系，使項目辦、監(jiān)理（管）部門和各施工單位形成了強有力的管理合力，權責進一步明晰。
都九高速公路二期工程項目辦督促承包人建立健全質(zhì)量安全保證體系，強化自檢體系，重點檢查落實承包人項目經(jīng)理、技術負責人、工地試驗室負責人的資格和質(zhì)量、安全人員的履約情況，并督促承包人做好開工準備、工程施工和工序交驗的各項自檢工作。在此基礎上，還強化了項目辦質(zhì)監(jiān)處及中心實驗室對項目建設全面工程質(zhì)量實行動態(tài)監(jiān)管的職能，有效減少了監(jiān)管盲區(qū)。
上萬高速公路項目辦制定了涵蓋建設單位管理、監(jiān)理（檢測）單位、施工單位的考核體系，強化了施工單位在項目建設期的質(zhì)量安全主體意識，加強了各施工單位的主觀能動性。（本報記者馬珊珊慕順宗練崇田）
程序做減法效能做加法
——江西省公路建設管理體制改革紀實
（2015/8/24）
江西在多年的高速公路建設中積累了一些先進的工程建設管理經(jīng)驗。
都九項目辦強化重點施工環(huán)節(jié)的監(jiān)管。
試點工程仍然注重標準化施工。
改革提高了施工方的安全自覺性。
江西都（昌）九（江）高速二期工程C4標現(xiàn)場管理組組長陳洪有個習慣，每天晚上回到駐地，他都要把第二天的工作做個梳理，整理好圖紙，把規(guī)范要點記錄下來?！艾F(xiàn)在項目上實行‘自管模式’，我既是業(yè)主代表，又是現(xiàn)場管理工程師，每一項檢查驗收都得做細了，才能保障質(zhì)量安全。”
陳洪所說的“自管模式”是江西省公路建設管理體制改革的試點模式之一，除了都九二期工程，上萬高速公路、寧安高速公路分別擔負著“改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式”和“代建＋監(jiān)理一體化模式”試點的重任。
多年來，江西省在高速公路建設管理方面的探索和創(chuàng)新走在全國前列。
上世紀80年代末，江西省在首條利用世行貸款公路項目（昌九公路）建設過程中，首次按國際通用的菲迪克條款模式實行項目管理，并逐步明確了業(yè)主、監(jiān)理工程師和承包方各自的責、權、利。進入新世紀，隨著國家項目建設管理“四項制度”的實施，該省高速公路建設項目實行了以項目法人為主體的建設項目管理體制。由項目法人負責項目的融資、前期籌備、建設管理和投入運營管理等，實現(xiàn)了“建管結合、貸還結合”，從而使江西省高速公路建設項目管理水平得到大幅提升。
雖然江西省在高速公路建設管理體制方面取得了一些成功經(jīng)驗，但在工程監(jiān)理、專業(yè)化管理等方面也暴露出一些問題。針對監(jiān)理隊伍水平參差不齊、整體素質(zhì)不高、流動性大等狀況，2011年年初，江西在井岡山廈坪至睦村高速公路項目中進行工程管理的專業(yè)化、集約化試點，首次采取了項目管理與工程監(jiān)理合并管理（即監(jiān)管一體化）和設計施工總承包的組合模式。
江西省高速公路投資集團有限責任公司副總經(jīng)理俞文生說，與傳統(tǒng)監(jiān)理模式比較，井睦高速公路的監(jiān)管一體化體現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢：避免管理職責交叉和缺位，做到機構精簡、責權明確、運轉高效、監(jiān)管有序，提升了管理人員的綜合業(yè)務能力。2013年年底，新開工的昌寧、昌栗等高速公路項目對監(jiān)管一體化模式再次進行了改進，將工程監(jiān)理工作一分為二，總監(jiān)辦的職能納入由代建單位組建的項目管理機構，現(xiàn)場駐地監(jiān)理機構向社會公開招標。
2014年下半年，借全國公路建設管理體制改革座談會的改革東風，江西省主動實施公路建設管理體制改革試點。江西省交通運輸廳相關負責人告訴記者：“針對傳統(tǒng)項目建設管理體制暴露出的問題，我們認為高速公路建設管理體制有必要深化改革，應以完善市場機制和政府監(jiān)管為突破口，大膽創(chuàng)新建設管理模式，深入改革建設管理制度，建立與現(xiàn)代工程管理相適應的公路建設管理體系，提高公路建設水平?！?br />
9月底，江西省交通運輸廳明確了由省高速集團承擔高速公路建設管理體制改革試點任務，確定了“自管模式”、“改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式”、“代建＋監(jiān)理一體化”、“機電工程設計、施工、維護總承包”和“房建工程設計＋施工監(jiān)理一體化”5種建設管理方式的改革試點，前三種模式先行先試。
經(jīng)過半年多的探索實踐，都九、上萬、寧安三個項目都有了明顯收獲，管理的集約化、專業(yè)化優(yōu)勢初步顯現(xiàn)，工程質(zhì)量、進度、安全“三駕馬車”穩(wěn)步推進。
江西省交通運輸廳基本建設監(jiān)管處處長朱晗說，今年下半年，江西將啟動“機電工程設計、施工、維護總承包”和“房建工程設計＋施工監(jiān)理一體化”模式，以專業(yè)化方式來整合設計、監(jiān)理、施工、維護等技術資源，引進附屬工程的專業(yè)化隊伍，提高參建單位的質(zhì)量意識和責任意識，提升管理效率、控制投資風險。屆時，江西交通人將以更強的信心迎接改革更大的挑戰(zhàn)。
上萬高速公路
引領監(jiān)理回歸本質(zhì)屬性
改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式由項目建設管理法人通過招標選擇符合要求的監(jiān)理單位，通過合同明確雙方職責關系及各方主體責任，監(jiān)理單位履行合同規(guī)定的有限責任并對項目法人負責。
全長76．057公里的上饒至萬年高速公路，是江西拾四縱六橫八射”公路網(wǎng)主骨架中的一段，該項目在建設過程中承接了省廳“改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式”試點的任務。
上萬高速公路建設項目辦公室（簡稱“上萬項目辦”）副主任趙建華告訴記者，多年來，工程監(jiān)理制度為公路建設提供了有力保障，但在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在監(jiān)理定位不清，既非“獨立第三方”，也非真正意義上的“業(yè)主代表”，與項目業(yè)主、施工單位之間存在責權交叉。此外，旁站多、內(nèi)業(yè)工作量大、監(jiān)理人員素質(zhì)參差不齊等問題也比較普遍，導致監(jiān)理的作用不能有效發(fā)揮，施工單位的質(zhì)量安全主體責任也沒有充分落實。
“這次改革的重點就是要消除施工單位對監(jiān)理的依賴心理，引導監(jiān)理回歸‘工程咨詢服務’的本質(zhì)屬性?！壁w建華說。
記者了解到，此次上萬項目辦通過改進傳統(tǒng)監(jiān)理模式，明確了監(jiān)理與業(yè)主的工作界面與責任劃分，突出了監(jiān)理在質(zhì)量、安全方面的主要監(jiān)管責任，將傳統(tǒng)監(jiān)理改為施工監(jiān)理（不再設工地試驗室）和檢測監(jiān)理（負責質(zhì)量抽檢和重要配合比批復）向社會公開招標。通過修訂合同條款剔除傳統(tǒng)監(jiān)理工作中無效、重復、虛假的部分，還原傳統(tǒng)監(jiān)理工作中真實的管控行為。
改革適當減少了監(jiān)理旁站、平行試驗和內(nèi)業(yè)工作量，以事前評審、事中巡視和事后驗收為主，對重要隱蔽工程和不可追溯工程旁站（或見證）監(jiān)控，強化監(jiān)理對質(zhì)量和安全的話語權和否決權。項目辦還根據(jù)工程特點，編制了適合本項目管理模式的現(xiàn)場驗收與數(shù)量核驗、計量與工程變更等流程，實施監(jiān)理、業(yè)主、施工共同計量等新型管理模式。
對于一系列改變，上萬高速公路項目B段總監(jiān)李玉生感觸頗深：“B段總監(jiān)辦垂直管理施工現(xiàn)場，分管副總監(jiān)負責安排掛點標段的旁站巡視和分管部門的工作調(diào)度，重大事項由總監(jiān)進行調(diào)控，各標段現(xiàn)場只駐扎必要的旁站監(jiān)理人員及少量巡視監(jiān)理人員。我們?nèi)∠藗鹘y(tǒng)監(jiān)理模式中的現(xiàn)場監(jiān)理組長崗位和實驗室主任，新設程控評審部負責解決工程怎么做的問題，巡查驗評部負責解決工程做得怎么樣的問題，形成了相互制約、檢驗的機制。目前，監(jiān)理人員數(shù)量明顯減少但個人管理跨度增大，對監(jiān)理人員的素質(zhì)要求也更加嚴格?！?br />
在有效發(fā)揮監(jiān)理作用的同時，上萬項目辦注重強化施工單位的質(zhì)量安全主體責任和自管能力。在B2標段，來自中鐵建十七局的項目經(jīng)理張庚武告訴記者，現(xiàn)場高頻率的施工監(jiān)理巡查和檢測監(jiān)理抽查，無形中加大了施工方的管理壓力和質(zhì)量責任。在工程質(zhì)量安全控制和施工組織管理方面監(jiān)理提供了很好的咨詢服務和把關作用，更多地落實到了現(xiàn)場實體管控與施工組織管理方面，徹底地顛覆了過去對監(jiān)理的看法。
都九高速公路
“一崗雙責”消除監(jiān)管盲點
自管模式由建設管理法人統(tǒng)一負責項目的建設管理和工程監(jiān)理工作，不再強制實行社會監(jiān)理。
匡廬絕色天下，鄱湖浩淼千里。
都九高速公路二期工程（即都昌至星子段）就鑲嵌在風景秀美的廬山腳下，盤踞鄱陽湖之濱，全長50．8公里。去年年底，該項目被列為江西公路建設項目管理自管模式改革試點，這使都九高速公路建設項目辦公室（簡稱“都九項目辦”）面臨著管理創(chuàng)新的多重挑戰(zhàn)。都九項目辦主任曠小林成了“第一個吃螃蟹的人”。
自管模式與以往項目管理模式最大的不同就是減少了社會監(jiān)理這個中間環(huán)節(jié)，如何打破依靠監(jiān)理的傳統(tǒng)模式，科學有序保障項目的實施，作為改革試點的先行者，都九項目辦進行了大膽實踐。
曠小林告訴記者，項目辦科學調(diào)整項目管理架構，在施工現(xiàn)場設置了路基和特大橋兩個現(xiàn)場管理處，全面負責所轄標段內(nèi)的工程質(zhì)量、進度、安全、合同管理等工作，原監(jiān)理工程師承擔的大部分現(xiàn)場工作除測量和綜合試驗檢測外，都由管理處承擔；為強化質(zhì)量管理，項目辦另增設質(zhì)量管理處，下設測量部和試驗檢測中心，負責組織項目的測量、試驗檢測、質(zhì)量抽查和總體質(zhì)量管理等工作。為了較好地完成工作，項目辦選調(diào)了一批素質(zhì)較高、專業(yè)對口的工程技術人員充實項目管理一線。
記者了解到，自管模式下承包人的質(zhì)保、安保體系和自檢體系作用也得到強化，杜絕了承包人以包代管的現(xiàn)象。項目辦通過督促承包人建立健全質(zhì)量、安全保證體系，強化自檢體系，重點檢查落實承包人項目經(jīng)理、技術負責人、工地試驗室負責人的資格及質(zhì)量、安全人員的履約情況，并督促承包人做好開工準備、工程施工和工序交驗的各項自檢工作。
雖然取消了社會監(jiān)理，但在自管模式下，都九二期工程的質(zhì)量、安全得到有效保證。能做到這一點，也得益于都九項目辦的“關口前移”舉措。路基和特大橋兩個現(xiàn)場管理處，在大力推行施工質(zhì)量、安全生產(chǎn)標準化管理的前提下，對所有的隱蔽工程，如橋梁樁基、路基填筑及各標段首件單項工程等實行旁站監(jiān)管全覆蓋；對進場的施工材料均實行分批次嚴格試驗檢測，對樁基、粉噴樁、軟基處理則引進第三方專業(yè)檢測；變被動管理為主動提前介入，實行工前交底，工中巡查監(jiān)督，工后檢驗簽認。
據(jù)了解，都九二期工程C8標的一個成品墩柱、兩塊蓋板涵墻身曾因質(zhì)量不合格推倒重做，相關責任人也受到相應處罰。各標段以此為警示，進一步加強了質(zhì)量自保體系建設。
都九項目辦在充分挖掘承包人質(zhì)量自保體系潛力的基礎上，也強化了質(zhì)監(jiān)處及中心實驗室的職能。項目辦工程技術處處長毛學軍告訴記者，他們采取定期、不定期、隨機全檢和抽檢等方式，對工程項目實施全面、全過程、全覆蓋動態(tài)監(jiān)管，消除監(jiān)管盲點。項目辦還通過各層次的工地巡視、巡檢、交叉檢、月度工地定期綜合檢查等措施，確保項目建設質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)，實現(xiàn)了消除質(zhì)量安全隱患、杜絕野蠻施工的良性互動。
截至目前，都九二期項目建設各單項工程合格率達100％，全線未接到一起索、拿、卡、要舉報，“一崗雙責”執(zhí)行有力。
寧安高速公路
“精兵簡政”提高管理效能
“代建＋監(jiān)理一體化”模式項目法人選擇符合資格標準、具有相應管理能力的代建單位統(tǒng)一負責建設管理和監(jiān)理工作。
“現(xiàn)在人員檢查次數(shù)少了，檢查內(nèi)容豐富了，一個檢查小組一次性就可以檢查完原來業(yè)主和監(jiān)理的重疊內(nèi)容，我們能騰出更多時間來實實在在干工程。”寧（都）安（遠）高速公路A1標項目管理人員盧云忠如是說。
管理人員所說的變化，源自于寧安高速公路項目試點的“代建＋監(jiān)理一體化”模式。寧安高速公路全長163公里，項目法人是江西省高速公路投資集團有限責任公司，其委托江西交通咨詢公司作為項目代建單位，統(tǒng)一負責建設管理和監(jiān)理工作，并組建了寧安高速公路建設項目辦公室（簡稱“寧安項目辦”）。
傳統(tǒng)模式下項目管理與監(jiān)理工作職責重復疊加，容易導致政出多門，重復指令，不利于提高管理效率。為更好地適應新要求、新機制，用“一撥人”做好“兩撥人”的活兒，精簡合并機構成為改革的“重頭戲”。
寧安項目辦主任謝曉如介紹說，項目辦整合優(yōu)化項目管理和工程監(jiān)理機構，將傳統(tǒng)模式下項目辦工程技術處的質(zhì)量管理、技術管理、進度管理等職責與原監(jiān)理總監(jiān)辦職責合并成立總監(jiān)辦，下設工程部、測試部、安監(jiān)部，將項目辦現(xiàn)場管理部與原監(jiān)理駐地辦的職責合并，成立現(xiàn)場監(jiān)管部；部分原監(jiān)理單位的試驗檢測工作進行調(diào)整后由向社會公開招標，選擇試驗檢測機構負責。
原傳統(tǒng)模式下三級機構共需要管理和監(jiān)理人員368人，機構調(diào)整后，只需監(jiān)管人員不到200人。
數(shù)字“減法”換來效能“加法”。改革后的管理機構設置實現(xiàn)了管理和監(jiān)理的深度融合，避免了職能交叉，從項目辦、監(jiān)管部到各施工單位形成了強有力的管理合力，確保施工現(xiàn)場管理能夠高效組織、科學安排，提高了監(jiān)管效率。同時，通過改進監(jiān)理工作方式，調(diào)整監(jiān)理工作重點，優(yōu)化監(jiān)理工作流程，精簡監(jiān)理內(nèi)業(yè)資料，強化試驗檢測與驗收，進一步完善了代建管理與工程監(jiān)理的融合機制。
試驗檢測是衡量和反映工程質(zhì)量好壞的重要方法，而試驗檢測“數(shù)字注水”現(xiàn)象在一些工程建設項目中屢禁不止。此次改革中，寧安項目辦強化施工單位的質(zhì)量安全主體責任和自管能力，要求承包人成立獨立于經(jīng)理部之外的質(zhì)監(jiān)部，作為施工企業(yè)的“另一雙眼睛”，對工程質(zhì)量形成了有效的內(nèi)部監(jiān)督。
記者了解到，項目辦還加強了對工程質(zhì)量的動態(tài)管理，成立了質(zhì)量安全巡查組，每月月初根據(jù)各單位工程進展情況，不定期采取現(xiàn)場查驗、隨機抽檢的方式，嚴把質(zhì)量安全和試驗檢測關，回歸到以施工單位為質(zhì)量控制主線、監(jiān)管單位以巡查為主的本意。
實施代建＋監(jiān)理一體化，對監(jiān)管人員的素質(zhì)要求提高了。項目辦副主任戴程琳告訴記者，寧安項目辦用人看重“真才實學”，監(jiān)管人員錄用采取以實際工作能力考核為主、持證為輔的原則，有項目管理、監(jiān)理或施工經(jīng)驗者優(yōu)先。項目辦定期組織監(jiān)管人員業(yè)務培訓，通過業(yè)務能力考核及時清退不符合要求人員。同時，項目辦逐級落實責任，將本項目質(zhì)量、進度、安全等目標逐級逐段分解到每一名監(jiān)管人員，做到人人肩上有重擔，個個心中有壓力，構建起上下齊抓共管、運行高效的質(zhì)量安全管理體系。本版圖片由江西記者站提供本報記者馬珊珊練崇田
