收費(fèi)與收稅并行公平與效率兼顧
2015-08-14
7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂征求意見稿）。修訂征求意見稿涉及多處重大政策變動(dòng)，其中最引人注目的是關(guān)于收費(fèi)期限的調(diào)整。這一調(diào)整傳遞的信號(hào)是，高速公路將長(zhǎng)期收費(fèi)，原本的收費(fèi)年限的上限或?qū)⑷∠瑥亩俅我l(fā)媒體和公眾的熱議——高速公路該不該收費(fèi)？高速公路收費(fèi)怎么還虧損？筆者長(zhǎng)期從事江蘇經(jīng)濟(jì)研究，十多年來對(duì)交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)頗有興趣，做了一些調(diào)查研究，同時(shí)也是一名私家車主，對(duì)此想從理性客觀角度談?wù)勛约旱目捶ā?br />
兼顧不同用路者權(quán)益
現(xiàn)在有一個(gè)誤解，認(rèn)為高速公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府提供的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品就應(yīng)該免費(fèi)。其實(shí)，政府提供的公共產(chǎn)品，大到國防、外交，小至公交車、街心花園，都不是免費(fèi)的，或者是“收稅”，或者是“收費(fèi)”。到底是“收稅”還是“收費(fèi)”？不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題。收稅是一個(gè)比較簡(jiǎn)單隱蔽的辦法，直接由社會(huì)大眾甚至每個(gè)人分擔(dān)。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經(jīng)常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平。另外，對(duì)那些現(xiàn)在還沒有高速公路的地區(qū)也不公平。還會(huì)刺激各地都要建高速公路，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。
對(duì)占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現(xiàn)公共服務(wù)，對(duì)占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費(fèi)以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)，適合國情，符合實(shí)際，更具有可操作性。
根據(jù)交通運(yùn)輸部前不久公布的數(shù)據(jù)，我國高速公路已經(jīng)達(dá)到11.19萬公里，里程規(guī)模超越了美國，居世界第一。高速公路對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了極大推動(dòng)作用，給百姓帶來了極大便利。例如，現(xiàn)在，私家車普及了，自駕出游已成為許多普通百姓的休閑方式。每逢節(jié)假日，一家人開車去周邊城市探親訪友、觀景賞花。如果沒有高速公路，一家人想要在兩三天時(shí)間內(nèi)組織一次城際旅行，是很困難的事情。我們確實(shí)享受到了高速公路帶來的便利。
天下沒有免費(fèi)的午餐，高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)都需要大量資金投入。目前，每公里高速公路的建設(shè)費(fèi)用少則數(shù)千萬元，山區(qū)橋梁隧道多的要數(shù)億元。公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，一般都是由政府承擔(dān)建設(shè)養(yǎng)護(hù)責(zé)任，但錢從哪里來？從國際上看，無非兩種：“收稅”或者“收費(fèi)”。
日本、韓國、法國等國家大都以收費(fèi)方式建設(shè)養(yǎng)護(hù)高速公路；美國絕大部分高速公路不收過路費(fèi)，但是高速公路發(fā)展資金是通過稅收籌集的。美國公路專項(xiàng)稅的稅種多、稅率高，還建立了聯(lián)邦公路信托基金，州政府還可以根據(jù)實(shí)際需求自行制定本州的燃油稅稅率。由于美國公路發(fā)展歷程長(zhǎng)、建設(shè)強(qiáng)度低，使得每年資金需求與專項(xiàng)稅收入差距不大，不需要以收費(fèi)為主的方式發(fā)展公路。德國的高速公路沒有收費(fèi)站，但德國是世界上燃油稅稅率最高的國家之一，高達(dá)260%，同時(shí)德國對(duì)貨車也是收費(fèi)的。因此，美國和德國的免費(fèi)公路實(shí)際上是“收稅公路”。筆者今年初在墨西哥自駕游，原來不收費(fèi)的公路也新建了收費(fèi)設(shè)施，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還不低。
現(xiàn)在有一個(gè)誤解，認(rèn)為高速公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府提供的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品就應(yīng)該免費(fèi)。其實(shí)，政府提供的公共產(chǎn)品，大到國防、外交，小至公交車、街心花園，都不是免費(fèi)的，或者是“收稅”，或者是“收費(fèi)”。
我國收費(fèi)公路政策可追溯到1984年，當(dāng)時(shí)在政府財(cái)力十分有限的情況下，為破解落后的公路交通對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，采取了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的方式。1997年頒布的《公路法》和2004年發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)一步從法律角度明確了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的做法。時(shí)至今日，我國公路網(wǎng)中97%的高速公路、61%的一級(jí)公路和42%的二級(jí)公路，均依照“貸款修路、收費(fèi)還貸”的方式建成，可以說此方式對(duì)我國收費(fèi)公路的建設(shè)發(fā)展功不可沒?！百J款修路、收費(fèi)還貸”是我國高速公路發(fā)展中適應(yīng)國情實(shí)際作出的務(wù)實(shí)選擇。
但是，自1984年以來，收費(fèi)公路政策已經(jīng)走過30余年，最早建成通車的一批高速公路已經(jīng)到了或臨近2004年出臺(tái)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的最長(zhǎng)期限。另一方面，制定《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》所依據(jù)的社會(huì)環(huán)境和政策出發(fā)點(diǎn)都發(fā)生了很大變化。當(dāng)初的政策設(shè)計(jì)比較簡(jiǎn)單，著眼于具體項(xiàng)目，一條高速公路建成后收費(fèi)25年，貸款還完后就不再收費(fèi)，建一條算一條。然而在實(shí)際運(yùn)作中，高速公路的建設(shè)已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)管理。目前，我國高速公路仍然處于大網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)中，中西部地區(qū)還有很多空白。另外，已建成的11.19萬公里高速公路的管理養(yǎng)護(hù)也需要相當(dāng)大的資金量，沒有管理養(yǎng)護(hù)，一條高速公路幾年時(shí)間就會(huì)喪失通行能力。根據(jù)國家現(xiàn)行規(guī)定，成品油消費(fèi)稅交通專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金主要用于普通國省道和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理。此外，一般而言，高速公路8年至10年就需要大修，僅依靠公共財(cái)政顯然難以滿足。如果現(xiàn)在取消高速公路收費(fèi)，那么就必須相應(yīng)增加稅收。海南省就是取消了全省過路費(fèi)、過橋費(fèi)，采用開征省級(jí)燃油附加費(fèi)的方式，以解決公路養(yǎng)護(hù)資金的來源。
那么，到底是“收稅”還是“收費(fèi)”？這不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題。收稅其實(shí)是一個(gè)比較簡(jiǎn)單隱蔽的辦法，直接由社會(huì)大眾甚至每個(gè)人分擔(dān)。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經(jīng)常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平。另外，對(duì)那些現(xiàn)在還沒有高速公路的地區(qū)也不公平。還會(huì)刺激各地都要建高速公路，“不管有沒有需要，不建白不建”，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。
高速公路免費(fèi)，還會(huì)出現(xiàn)另外一個(gè)問題，就是影響通行效率。近幾年春節(jié)、國慶等假期，小汽車免費(fèi)通行，不少高速公路幾乎成為停車場(chǎng)的現(xiàn)象可以印證。高速公路不收費(fèi)，雖然不會(huì)天天都堵成那樣，但上高速公路的車輛必然大幅增加?，F(xiàn)在不少大貨車、部分長(zhǎng)途客車為了節(jié)省過路費(fèi)，盡量不走高速公路，如果免費(fèi)，必然都上高速公路，甚至不排除有好事者沒事也上高速公路轉(zhuǎn)幾圈、練練車，這將導(dǎo)致高速公路一些重要路段經(jīng)常性車滿為患，嚴(yán)重影響通行效率。還會(huì)加速高速公路的設(shè)施損壞，增加管理和養(yǎng)護(hù)的成本。嚴(yán)格而言，高速公路是在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上提供給公眾的效率服務(wù)，就是在滿足一般出行需求的基礎(chǔ)上，給公眾提供更快捷的出行方式、更舒適的出行環(huán)境。
這次《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂調(diào)整，繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策，實(shí)行“用路者付費(fèi)”，既是客觀需要，也是現(xiàn)實(shí)之舉，“誰使用，誰受益，誰付費(fèi)”，相比“收稅免費(fèi)”，更能體現(xiàn)效率與公平。
根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂征求意見稿），政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則，以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限；特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期限一般不超過30年，對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限；償債期、經(jīng)營期結(jié)束后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)，以解決高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的問題，保證高速公路正常通行。修訂征求意見稿在促進(jìn)建立收費(fèi)公路長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范運(yùn)營管理，提高收費(fèi)公路的門檻，增加普通公路的供給服務(wù)。使得“收稅”與“收費(fèi)”并行，基礎(chǔ)性、均等化的公共服務(wù)和高效率、高水平的通行服務(wù)并舉，對(duì)占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現(xiàn)公共服務(wù)，對(duì)占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費(fèi)以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)，適合國情，符合實(shí)際，更具有可操作性。
高速公路不是暴利行業(yè)
上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運(yùn)輸通道，交通流量相對(duì)較大，而這些項(xiàng)目又是早期建成項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)成本較低，已經(jīng)度過了還本付息的高峰期。少數(shù)上市高速公路公司的經(jīng)營狀況遠(yuǎn)不能代表整個(gè)高速公路行業(yè)的實(shí)際水平。高速公路公司確實(shí)存在著不少媒體指出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規(guī)模大、總資產(chǎn)高、運(yùn)營期長(zhǎng)，總資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率極低，真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高。
如果高速公路真的是暴利行業(yè)，社會(huì)資本自然趨之若鶩。當(dāng)前，全國上下全力推進(jìn)PPP合作，但2014年至今，江蘇省沒有一個(gè)成功的高速公路PPP案例。
社會(huì)輿論中關(guān)于高速公路收費(fèi)的另一個(gè)焦點(diǎn)是，一些公眾及媒體通過對(duì)上市高速公路公司的公開信息披露，指出“高速公路是暴利行業(yè)”。其實(shí)，這是對(duì)高速公路行業(yè)以管窺豹式的誤讀。
少數(shù)上市高速公路公司的經(jīng)營狀況遠(yuǎn)不能代表整個(gè)高速公路行業(yè)的實(shí)際水平。上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運(yùn)輸通道，交通流量相對(duì)較大，而這些項(xiàng)目又是早期建成項(xiàng)目，已經(jīng)度過了還本付息的高峰期。如滬寧高速公路是江蘇省建成的第一條高速公路，當(dāng)時(shí)的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)成本較低。因此，這部分高速公路無論是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益還是財(cái)務(wù)效益都相對(duì)較好。但是，這些項(xiàng)目是特例，并不能代表高速公路整體的運(yùn)營水平。
公眾、媒體對(duì)高速公路運(yùn)營收支概念的認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期以來存在誤區(qū)。高速公路公司確實(shí)存在著不少媒體指出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規(guī)模大、總資產(chǎn)高、運(yùn)營期長(zhǎng)，總資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率極低，真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高。
寧滬高速公路公司H股、A股自發(fā)行日起至2014年，年均凈收益率分別僅為5.5%左右，與當(dāng)前5年期銀行貸款基準(zhǔn)利率相當(dāng)，略高于平均的5年期銀行存款利率。未來，受區(qū)域路網(wǎng)不斷完善、滬寧東段交通擁堵等影響，預(yù)計(jì)滬寧高速公路經(jīng)營收益還將呈下降趨勢(shì)。
據(jù)筆者所知，高速公路的收費(fèi)是有嚴(yán)格規(guī)定的。根據(jù)2004年出臺(tái)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，公路收費(fèi)期限由國家規(guī)定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府審批。東部地區(qū)還貸公路收費(fèi)期限不超過15年，經(jīng)營性公路收費(fèi)期限不超過25年。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定根據(jù)償還貸款、合理投資回報(bào)等因素綜合確定。但從全國來看，各省市為統(tǒng)一管理和收費(fèi)公平，基本上都是以早期建成的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，采取了區(qū)域內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的較低水平的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。江蘇高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就是十多年前制定的，基本沒有調(diào)整變動(dòng)。而現(xiàn)在，土地、拆遷、工資、原料等建設(shè)成本都已大幅上漲，環(huán)保的壓力也越來越大。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國2014年批復(fù)的四車道高速公路平均造價(jià)約為7700萬元/公里，2004年平均造價(jià)約為4200萬元/公里，2000年的平均造價(jià)約為3200萬元/公里，2014年是2000年的2.4倍、是2004年的1.83倍，幾乎每3年至4年平均造價(jià)增加1000萬元。
建設(shè)養(yǎng)護(hù)的成本不斷上漲，而且是剛性的，但高速公路的收費(fèi)收入增長(zhǎng)卻具有一定的彈性。首先，眾所周知，由于高速公路的所在區(qū)域不同，通行的車輛數(shù)量和經(jīng)濟(jì)效益差異很大，蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，滬寧高速公路的車流量就很大，而蘇北一些高速公路的車流量就明顯少多了。此外，高速公路建設(shè)時(shí)間有先有后，先建的高速公路項(xiàng)目一般總是需求最旺盛的，效益肯定好，后建的項(xiàng)目，邊際效率必然下降。特別是出于扶貧、國防、促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展的需要，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)也建高速公路，這些項(xiàng)目注定是虧損的。因此，高速公路建得越多，收入的邊際效應(yīng)越明顯。其次，由于受全球金融危機(jī)影響，近年來我國經(jīng)濟(jì)不景氣，下行壓力很大，運(yùn)輸需求減少。而高速鐵路的大規(guī)模建設(shè)，也分流了高速公路的需求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，人口增長(zhǎng)拐點(diǎn)來臨，中西部地區(qū)開發(fā)帶來的區(qū)域產(chǎn)業(yè)均衡布局，高速公路的運(yùn)輸需求增幅將趨緩，有的路段可能還會(huì)下降。一方面，建設(shè)養(yǎng)護(hù)的成本不斷上漲，另一方面，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本不變，收費(fèi)收入增長(zhǎng)呈邊際遞減效應(yīng)。
目前，我國高速公路中，只有發(fā)達(dá)地區(qū)的部分高速公路運(yùn)營比較好，多數(shù)高速公路運(yùn)營一般，邊遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的高速公路基本都是嚴(yán)重虧損。這使得我國高速公路總體上虧損經(jīng)營。2012年11月至2013年2月，審計(jì)署對(duì)我國共計(jì)36個(gè)地方政府2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，償債壓力較大。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年年底，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額為38451.4億元，其中高速公路債務(wù)余額35208.8億元，占全國收費(fèi)公路債務(wù)余額的91.6%，同比2013年增長(zhǎng)12.5個(gè)百分點(diǎn)。從收支缺口看，2011年至2014年，全國收費(fèi)公路收費(fèi)收入依次為3179億元、3281億元、3652億元、3916億元，收支平衡結(jié)果依次為：－323億元、－566億元、－661億元和－1571億元，收支缺口呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。
所以，高速公路并不是一個(gè)暴利行業(yè)，而是一個(gè)虧損行業(yè)。如果高速公路真的是暴利行業(yè)，社會(huì)資本自然趨之若鶩。當(dāng)前，全國上下全力推進(jìn)PPP合作，但2014年至今，江蘇省沒有一個(gè)成功的高速公路PPP案例。
為了有利于推進(jìn)PPP模式在公路領(lǐng)域落地生根，加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)公路發(fā)展的監(jiān)管，本次修訂征求意見稿提出了實(shí)行特許經(jīng)營制度，這是一個(gè)改革亮點(diǎn)。近年來，現(xiàn)有的收費(fèi)公路政策吸引社會(huì)資本投資公路建設(shè)的功能逐步減弱，因?yàn)楝F(xiàn)行《條例》對(duì)政府與投資者、債權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)界定還不夠清晰，缺乏有效的合理定價(jià)、收益調(diào)節(jié)和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，難以保障投資者獲得合理回報(bào)或調(diào)節(jié)過高的利益獲齲高速公路具有鮮明的網(wǎng)絡(luò)性特征，當(dāng)前我國高速公路正處于聯(lián)網(wǎng)貫通的關(guān)鍵時(shí)期，只有加快建設(shè)、聯(lián)通成網(wǎng)才能發(fā)揮出規(guī)模效益，但新建項(xiàng)目交通量較孝財(cái)務(wù)效益不理想，社會(huì)資本又不愿意投入，因?yàn)樵谝?guī)定年限內(nèi)、用較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不可能盈利。這次修訂，明確經(jīng)營性公路實(shí)行特許經(jīng)營制度，一方面，可以通過實(shí)行規(guī)范的特許經(jīng)營制度、合理定價(jià)，保障合理的投資回報(bào)，從而鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投資公路建設(shè)，使PPP模式真正在公路領(lǐng)域落地生根；另一方面，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護(hù)管理、保證服務(wù)質(zhì)量、信息公開的義務(wù)，可以加強(qiáng)政府、行業(yè)主管部門對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營行業(yè)的有效監(jiān)管，而且通過加大信息公開力度，也有利于保障公路使用者乃至全社會(huì)公眾對(duì)收費(fèi)公路相關(guān)信息的知情權(quán)，使社會(huì)公眾特別是公路使用者很好地履行監(jiān)督權(quán)。
幾點(diǎn)建議
加強(qiáng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)劃，保持高速公路總量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的相適應(yīng)，尤其是把握好適度超前的度。高速公路是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要基礎(chǔ)設(shè)施，但需要投入的成本也較高，必須控制高速公路建設(shè)的規(guī)模、節(jié)奏和項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，使其始終處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可以承受的范圍。另外，高速公路不是基本公共設(shè)施，建設(shè)應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)實(shí)際需要，更多考慮效率和回報(bào)，適當(dāng)兼顧公平，堅(jiān)決不搞政績(jī)工程。
加強(qiáng)高速公路的科學(xué)管理，努力降低運(yùn)營管理成本，提高服務(wù)水平。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去，建設(shè)規(guī)模會(huì)降下來，路網(wǎng)穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力將不斷增強(qiáng)，債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)。屆時(shí)，可選取調(diào)低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，僅征收為維持高速公路長(zhǎng)期穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)所需要的資金，以保持高速公路網(wǎng)良好的服務(wù)水平。
各級(jí)政府、特別是高速公路主管部門應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通，通報(bào)本地區(qū)高速公路建設(shè)發(fā)展情況、收費(fèi)還貸情況，取得社會(huì)公眾的理解和支持。
