法治視野下的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿
2015-08-12
根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”的要求，交通運(yùn)輸部及時(shí)修訂2004年國務(wù)院的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》并公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿。對(duì)此，社會(huì)公眾廣泛關(guān)注，在法律界也有不同的看法。從法治視野特別是從《立法法》角度，全面、準(zhǔn)確地看待行政法規(guī)的修訂十分必要，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)只能將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，即對(duì)法律的細(xì)化和補(bǔ)充，不能違反上位法規(guī)定，這是檢驗(yàn)修訂征求意見稿合法性的試金石。
修訂征求意見稿符合上位法
●這次修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的背景之一，是適應(yīng)財(cái)稅體制改革特別是《預(yù)算法》修改之后對(duì)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理的需求。
●修訂征求意見稿在經(jīng)營性收費(fèi)公路領(lǐng)域率先補(bǔ)充、細(xì)化了《行政許可法》和《行政訴訟法》。
●《公路法》第三十六條規(guī)定的“稅”、“專項(xiàng)”都不包括高速公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用，如果將此“稅”用于高速公路的養(yǎng)護(hù)管理，恰恰是違反《公路法》規(guī)定精神的。
修訂征求意見稿補(bǔ)充、細(xì)化了上位法
1.補(bǔ)充、細(xì)化了《預(yù)算法》。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，修訂征求意見稿架空了《公路法》，其理由是《公路法》第六章第五十九條規(guī)定了由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路；由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路，可以依法收勸車輛通行費(fèi)”，沒有規(guī)定可以收勸養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”，由此認(rèn)為：“修訂征求意見稿架空了《公路法》，收取養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)更應(yīng)當(dāng)先修改《公路法》”。我們知道，《公路法》主要是調(diào)整公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、使用、管理和經(jīng)營事項(xiàng)，涉及高速公路養(yǎng)護(hù)管理期費(fèi)用負(fù)擔(dān)的任務(wù)，主要是《預(yù)算法》調(diào)整的功能。這次修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的背景之一，就是適應(yīng)財(cái)稅體制改革特別是《預(yù)算法》修改之后對(duì)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理的需求。因此，補(bǔ)充、細(xì)化《預(yù)算法》關(guān)于高速公路養(yǎng)護(hù)管理期費(fèi)用負(fù)擔(dān)的規(guī)定，是修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的任務(wù)?！额A(yù)算法》第五條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！钡诙邨l規(guī)定：“一般公共預(yù)算收入包括各項(xiàng)稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出?！睆倪@些規(guī)定看，由于高速公路與普通公路的功能不同，不是滿足社會(huì)公眾的普遍出行需求，而是滿足特定群體的效率通行需求，因此，高速公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用不宜納入一般公共預(yù)算支出范圍，或者說，一般公共預(yù)算不包括高速公路的養(yǎng)護(hù)管理。根據(jù)《預(yù)算法》第九條：“政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支”的規(guī)定，結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于政府性基金預(yù)算來完成的任務(wù)，作為行政法規(guī)的修訂征求意見稿享有制定政府性基金的權(quán)利。誠然，能先修改《公路法》再進(jìn)行《條例》的修訂更好，但修改過程漫長，不能滿足“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”的要求。因此本次修訂征求意見稿是有上位法依據(jù)的，是對(duì)《預(yù)算法》的補(bǔ)充、細(xì)化，“架空《公路法》”的說法不成立。
2.補(bǔ)充、細(xì)化了《行政許可法》和《行政訴訟法》。2004年的《行政許可法》規(guī)定了對(duì)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。這從行政許可程序上確立了特許經(jīng)營的制度，但沒有權(quán)利義務(wù)的實(shí)體規(guī)定。2015年修訂的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟范圍，其中包括了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，這從訴訟制度上規(guī)定了特許經(jīng)營協(xié)議的可訴性?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第三款雖然規(guī)定了經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者，但沒有具體規(guī)定。這次修訂征求意見稿第十條在延續(xù)采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者基礎(chǔ)上，明確了縣級(jí)以上人民政府或者由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)交通運(yùn)輸主管部門與確定的投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理和服務(wù)質(zhì)量、信息公開、經(jīng)營期限、定價(jià)機(jī)制、合理回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、爭議解決等內(nèi)容。收費(fèi)公路特許經(jīng)營管理辦法由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政部門制定。特許經(jīng)營公路由投資者依法成立的企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營和養(yǎng)護(hù)。本次修訂征求意見稿，是在經(jīng)營性收費(fèi)公路領(lǐng)域率先補(bǔ)充、細(xì)化了《行政許可法》和《行政訴訟法》。
3.補(bǔ)充、細(xì)化了《公路法》。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為統(tǒng)借統(tǒng)還和政府與社會(huì)資本合作模式等，跟《公路法》存在諸多抵觸，主要理由是《公路法》第五十九條規(guī)定中沒有此內(nèi)容。如果只看《公路法》第六章“收費(fèi)公路”第五十九條，不看《公路法》第三章“公路建設(shè)”第二十一條第五款，可能就會(huì)得出這一結(jié)論。《公路法》第二十一條第五款規(guī)定了公路建設(shè)資金還可以采取符合法律或者國務(wù)院規(guī)定的其他方式籌集?！皣鴦?wù)院規(guī)定的其他方式”具體體現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）提出的兩種新的方式，一是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，采用地方政府舉債采取政府債券方式；二是推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。本次修訂征求意見稿只是將其用行政法規(guī)形式予以補(bǔ)充、細(xì)化、固定“國務(wù)院規(guī)定的其他方式”，因此修訂征求意見稿與上位法《公路法》是一致的，不存在抵觸問題。
修訂征求意見稿沒有違反上位法
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：《公路法》第三十六條規(guī)定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。”依據(jù)此規(guī)定，如果高速公路經(jīng)營期、償債期結(jié)束后，進(jìn)入養(yǎng)護(hù)管理期應(yīng)當(dāng)從稅收去解決養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用，如果稅收不夠可以增加“稅種”、提高“稅率”，不等于可以收勸養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”。由此得出的結(jié)論是，養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)與此條文抵觸。
準(zhǔn)確理解《公路法》第三十六條規(guī)定，必須全面回顧1999年人大常委會(huì)修改《公路法》的決定。修改《公路法》的決定共兩條，其中一條是修改的三個(gè)條文，這一部分包括第三十六條在內(nèi)已經(jīng)重新發(fā)布在《公路法》條文中；另外一條是“二、國務(wù)院在制定將公路和車輛收費(fèi)改為征稅的實(shí)施辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)取消各種不合理收費(fèi)，確定合理的征稅幅度，并采取有效措施，防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；同時(shí)防止增加車輛用油以外的其他用油單位的負(fù)擔(dān)?！备鶕?jù)全國人大常委會(huì)的授權(quán)，國務(wù)院制定將公路和車輛收費(fèi)改為征稅的實(shí)施辦法是2008年12月19日《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號(hào)），其中已經(jīng)明確提高成品油消費(fèi)稅的部分是“替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)”，“改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變”。過去的公路養(yǎng)路費(fèi)的屬性、用途都沒有包括高速公路償債期結(jié)束后養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用。其后，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委財(cái)政部交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2011〕22號(hào)）進(jìn)一步明確指出，“新增成品油消費(fèi)稅收入基數(shù)返還中替代公路養(yǎng)路費(fèi)支出部分和增量資金中相當(dāng)于養(yǎng)路費(fèi)占原基數(shù)比例的部分，原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護(hù)管理”。因此《公路法》第三十六條規(guī)定的“稅”、“專項(xiàng)”都不包括高速公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用，如果將此“稅”用于高速公路的養(yǎng)護(hù)管理，恰恰是違反《公路法》規(guī)定精神的。
修訂征求意見稿在同位法方面有諸多創(chuàng)新
●與現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相比，本次修訂征求意見稿專門增加一章收費(fèi)公路信息公開。
●本次修訂征求意見稿在控制合理回報(bào)方面，進(jìn)行了有益的探索。
收費(fèi)公路經(jīng)營管理者信息公開是創(chuàng)新
《信息公開條例》實(shí)施后，在收費(fèi)公路領(lǐng)域出現(xiàn)的問題是：收費(fèi)公路經(jīng)營管理者自己記錄保存的信息不屬于政府信息，行政機(jī)關(guān)通過統(tǒng)計(jì)制度可以掌握其中一部分，但不能完全掌握其全部信息。社會(huì)對(duì)這部分信息公開需求又特別旺盛，本次修訂征求意見稿與現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相比，專門增加一章收費(fèi)公路信息公開，其中第四十七條在平衡兩方關(guān)系基礎(chǔ)上，要求收費(fèi)公路經(jīng)營管理者定期向社會(huì)公布收費(fèi)公路項(xiàng)目和屬性；里程規(guī)模和技術(shù)等級(jí)；累計(jì)投資總額和構(gòu)成；債務(wù)余額；年度通行費(fèi)、廣告、服務(wù)設(shè)施運(yùn)營收入；年度財(cái)政補(bǔ)貼；年度還本付息、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營管理、稅費(fèi)等費(fèi)用支出；年度通行費(fèi)減免情況。這一條文如果能通過，將開創(chuàng)涉及公共利益服務(wù)業(yè)的企業(yè)信息公開之先河。
控制合理回報(bào)是創(chuàng)新
雖然對(duì)經(jīng)營性收費(fèi)公路是否存在“暴利”有不同爭議，且即使有暴利也應(yīng)當(dāng)是納入反暴利法規(guī)來調(diào)整，但目前法律、行政法規(guī)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營領(lǐng)域的回報(bào)率一直沒有找到適合的制度。本次修訂征求意見稿在控制合理回報(bào)方面，進(jìn)行了有益的探索。例如修訂征求意見稿第十條采用特許經(jīng)營合同方法協(xié)議，用契約精神來決定“合理性”，再如第十三條（二）在規(guī)定特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限制度時(shí)，確定按照收回投資并有合理回報(bào)的原則并通過收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、收益調(diào)節(jié)等方式控制合理回報(bào)。這一條文如果能通過，除為回應(yīng)公眾關(guān)注，防止可能出現(xiàn)的“暴利”提供法規(guī)依據(jù)外，在控制合理回報(bào)率的方法上是創(chuàng)新，也為其他基礎(chǔ)設(shè)施控制回報(bào)率提供經(jīng)驗(yàn)。
收費(fèi)公路通行車輛信用檔案是創(chuàng)新
多年來拒交、逃交、少交車輛通行費(fèi)或者假冒減免通行費(fèi)的車輛往往得不到懲罰，本次修訂征求意見稿第六十四條要求，除應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交車輛通行費(fèi)外，加付3倍至5倍的應(yīng)交票款，同時(shí)記入收費(fèi)公路通行車輛信用檔案，在1年內(nèi)不再享受任何車輛通行費(fèi)減免政策。這種制度設(shè)計(jì)，既不是行政處罰，又不是行政強(qiáng)制措施，貫徹實(shí)現(xiàn)了黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的：“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”的要求。
修訂征求意見稿還可更加完善
●建議在新法規(guī)中增加關(guān)于溯及力的條款。
增加溯及力條款
從《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第二款的“盛自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款?！?，到本次修訂征求意見稿第九條的“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”，建設(shè)費(fèi)用來源、通行費(fèi)使用方向等諸多方面出現(xiàn)差別，因此這兩種模式之間的承繼關(guān)系應(yīng)當(dāng)按《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）給出交代。因此建議在新法規(guī)中增加關(guān)于溯及力的條款。
增加縮短償債期的條款
高速公路“養(yǎng)護(hù)管理”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)明顯低于償債期和經(jīng)營期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此“償債期”縮短了，這一目標(biāo)就能早日實(shí)現(xiàn)。因此從修訂征求意見稿的指導(dǎo)思想以及公眾愿望看，應(yīng)當(dāng)增加一條：“省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取下列方式縮短償債期：（一）經(jīng)營性高速公路經(jīng)營期滿轉(zhuǎn)為償債期的收費(fèi)；（二）注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)增加償債能力；（三）其他加大償債力度的方式。從更好地服務(wù)社會(huì)公眾和降低用路者負(fù)擔(dān)角度出發(fā)，增加這一條款是十分必要的。
增加養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)控、成本監(jiān)審的條款
高速公路的養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際養(yǎng)護(hù)運(yùn)營管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平以及交通流量等因素計(jì)算確定。實(shí)際養(yǎng)護(hù)管理成本經(jīng)常遇到人們的質(zhì)疑，因此應(yīng)當(dāng)增加“對(duì)養(yǎng)護(hù)管理成本依法實(shí)行成本監(jiān)審制度”，養(yǎng)護(hù)管理的收費(fèi)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)控，顯得十分必要。
增加法律責(zé)任條款
“行為模式+法律責(zé)任”是一般立法規(guī)則，本次修訂征求意見稿在行為模式方面有許多創(chuàng)新，但在法律責(zé)任中卻不能對(duì)應(yīng)，因此增加這部分條款顯得十分必要。
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院政法教學(xué)部主任張柱庭
