高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)合理合法嗎
2015-07-28
陳憲
核心觀點(diǎn)
通過(guò)收費(fèi)籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是交通運(yùn)輸部的事，其標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算和執(zhí)行都是它自己的事。我們不難發(fā)現(xiàn)，由利益相對(duì)超脫的稅務(wù)總局和財(cái)政部來(lái)做這件事更合適，由利益相對(duì)緊密的交通運(yùn)輸部來(lái)做這件事是不那么合適的。通過(guò)這個(gè)案例，我們也不難發(fā)現(xiàn)，打破部門(mén)利益藩籬的難度很大，但迫在眉睫
日前，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見(jiàn)稿（下簡(jiǎn)稱(chēng)“修訂稿”）。已有法律專(zhuān)家質(zhì)疑，修訂稿是根據(jù)《公路法》制定和修改的，按照《立法法》所要求的“下位法不得抵觸上位法”的原則，必須跟《公路法》保持一致。如果要突破《公路法》的規(guī)定，則必須先修改《公路法》。目前看到的修訂稿與《公路法》存在諸多抵觸，包括統(tǒng)借統(tǒng)還和長(zhǎng)期征收養(yǎng)路費(fèi)等。這是交通運(yùn)輸部必須首先回答的一個(gè)問(wèn)題。
跟《公路法》存在諸多抵觸
作為長(zhǎng)期關(guān)注收費(fèi)公路的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，我對(duì)修訂稿以及相關(guān)官員和專(zhuān)家在發(fā)布會(huì)上的言論提出以下質(zhì)疑。其一，修訂稿規(guī)定：“政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務(wù)償清后，可按滿(mǎn)足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)?！睂?duì)此，交通運(yùn)輸部相關(guān)官員表示，經(jīng)過(guò)充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路按“用路者付費(fèi)”的原則，實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)是合理的。筆者認(rèn)為，高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)，即無(wú)限期收費(fèi)，茲事體大，不能由交通運(yùn)輸部自己給自己授權(quán)，而必須得到《公路法》的授權(quán)（現(xiàn)行《公路法》沒(méi)有這個(gè)授權(quán)），或者制定專(zhuān)門(mén)的《公路收費(fèi)法》，授權(quán)交通運(yùn)輸部或其他政府主管部門(mén)，依法征收。
其二，公路是公用事業(yè)，不是公共服務(wù)，更不是基本公共服務(wù)。因此，世界各國(guó)（包括中國(guó)），本來(lái)就不存在用路者不付費(fèi)的問(wèn)題，但是，用路者的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、以什么方式付費(fèi)，需要充分研究和論證。也就是說(shuō)，即便是無(wú)限期收費(fèi)，也不是無(wú)限制收費(fèi)，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和方式都是至關(guān)重要的事情。修訂稿對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了以下規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)?shù)陀趦攤诤徒?jīng)營(yíng)期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平以及交通流量等因素計(jì)算確定。”顯然，這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的原則性的規(guī)定，能防止各地可能出現(xiàn)的制定標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的問(wèn)題嗎？筆者表示極大的懷疑。
其三，除了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定，還有以什么方式收費(fèi)的問(wèn)題。交通運(yùn)輸部的相關(guān)官員說(shuō)，“今后高速公路注重效率，依靠收費(fèi)；普通公路照顧公平，依靠稅收?！边@一說(shuō)法也和《公路法》相悖?！豆贩ā返谌鶙l規(guī)定：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專(zhuān)項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建?！眹?guó)務(wù)院已在2009年1月1日起，實(shí)施了成品油稅費(fèi)改革。目前，我國(guó)普通公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)以燃油附加稅的形式含在成品油的油價(jià)中，不再另行收繳。其實(shí)，《公路法》所指的“公路養(yǎng)護(hù)資金”，并未專(zhuān)指普通公路，可以理解為包括高速公路，只是在開(kāi)征燃油附加稅時(shí)，國(guó)務(wù)院令其只適用于普通公路，將來(lái)適用于高速公路是題中應(yīng)有之義。
“費(fèi)改稅”改革方向不能動(dòng)搖
按照中國(guó)目前的稅制，至少有四個(gè)稅種與籌集公路養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用有關(guān)，即車(chē)輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅（指其中的成品油消費(fèi)稅）、車(chē)船稅和燃油附加稅。前三者應(yīng)部分用于公路養(yǎng)護(hù)管理，燃油附加稅則全部用于公路養(yǎng)護(hù)管理。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在油價(jià)中成本和稅收（在我國(guó)，是成品油消費(fèi)稅和燃油附加稅）達(dá)到1:1的情形是比較普遍的。稅收占比更高的情形也不少見(jiàn)，這一方面是為了籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，另一方面是出于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用。由此也真正體現(xiàn)“用路者付費(fèi)”，多用路者多付費(fèi)，同時(shí)體現(xiàn)用路者要承擔(dān)資源環(huán)境的代價(jià)。這樣做是完全合理的。如果將來(lái)來(lái)自這些稅種的養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)入不敷出，繼續(xù)提高稅率，征收擁堵費(fèi)（這將是大勢(shì)所趨）和當(dāng)年財(cái)政預(yù)算補(bǔ)足都是可以考慮的。但決不能為此放棄收稅而收費(fèi)。有專(zhuān)家以一些發(fā)達(dá)國(guó)家為了解決稅收不足的問(wèn)題，已在向收費(fèi)公路轉(zhuǎn)型為例，證明我國(guó)保留公路收費(fèi)的必要性和合理性。對(duì)此，筆者不敢茍同。我們不能在不同的法制和法治水平的條件下進(jìn)行這樣的借鑒。在我國(guó)，痛定思痛形成的“費(fèi)改稅”改革方向不能動(dòng)搖，能夠通過(guò)收稅解決的問(wèn)題，不能也不應(yīng)再通過(guò)收費(fèi)來(lái)解決。
打破部門(mén)利益藩籬迫在眉睫
筆者認(rèn)為，交通運(yùn)輸部堅(jiān)持保留高速公路收費(fèi)，恰恰暴露了我國(guó)現(xiàn)行體制中部門(mén)分割、部門(mén)利益藩籬的問(wèn)題。通過(guò)收稅籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是國(guó)家稅務(wù)總局的事，由此，公路養(yǎng)護(hù)管理預(yù)算的核準(zhǔn)是財(cái)政部的事，交通運(yùn)輸部就成為執(zhí)行單位。通過(guò)收費(fèi)籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是交通運(yùn)輸部的事，其標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算和執(zhí)行都是它自己的事。我們不難發(fā)現(xiàn)，由利益相對(duì)超脫的稅務(wù)總局和財(cái)政部來(lái)做這件事更合適，由利益相對(duì)緊密的交通運(yùn)輸部來(lái)做這件事是不那么合適的。通過(guò)這個(gè)案例，我們也不難發(fā)現(xiàn)，打破部門(mén)利益藩籬的難度很大，但迫在眉睫。
順便指出，交通運(yùn)輸部經(jīng)常說(shuō)，今后占公路總里程97%左右的非收費(fèi)公路是主體，由一般公共預(yù)算保障。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，采取收費(fèi)的方式，向公眾提供可自由選擇的通行服務(wù)。其實(shí)，僅僅用里程來(lái)說(shuō)非收費(fèi)公路是主體，收費(fèi)公路是補(bǔ)充，是不恰當(dāng)、不合適的。這是因?yàn)?，高速公路盡管里程占比低，但它承擔(dān)的運(yùn)能、運(yùn)量是很大的，用交通運(yùn)輸部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年，國(guó)家高速公路日平均交通量為23551輛，日平均行駛量為97423萬(wàn)車(chē)公里；普通國(guó)道日平均交通量為10899輛，日平均行駛量為89048萬(wàn)車(chē)公里。所以，以這個(gè)3%和97%來(lái)證明企業(yè)和居民享受到了更多的“行”的福利，是不那么有說(shuō)服力的。
（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）
本文來(lái)源：文匯報(bào)
