中國(guó)高速公路憑啥永久收費(fèi)？
2015-07-24
日前，交通部公開提出，原設(shè)定為最多收費(fèi)15-30年的收費(fèi)高速公路，現(xiàn)不再規(guī)定具體收費(fèi)期限，各公路還清債務(wù)后，也將繼續(xù)長(zhǎng)期收取養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。以“虧損”為由頭，交通部此舉是否意在將高速公路變成“永久提款機(jī)”？收費(fèi)合理性和透明度如何保證？
7月21日，交通運(yùn)輸部公布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，面向社會(huì)征求意見。修訂稿確立了“收費(fèi)”與“收稅”長(zhǎng)期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”。這意味著高速公路收費(fèi)將“無限期”存在，萬眾期待的“免費(fèi)午餐”成為泡影。
7月21日，交通部宣布，將對(duì)中國(guó)高速公路實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)。
高速收費(fèi)為何從有限到無限？
和現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）相比，修訂稿最引人注目的，在于對(duì)收費(fèi)年限契約的重置。
據(jù)修訂稿，高速公路的收費(fèi)年限，將由限行《條例》規(guī)定的“政府還貸公路不超過15年（中西部不超過20年）、經(jīng)營(yíng)性公路不超過25年（中西部不超過30年）”，直接變更為“不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限”，特許經(jīng)營(yíng)高速公路“一般不超過”30年、投資規(guī)模較大的高速公路“可以約定”超過30年。更重要的是，到期后，從現(xiàn)行的“收費(fèi)期滿后，必須終止收費(fèi)”，變更為“繼續(xù)實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”。
現(xiàn)行《條例》是2004年由交通部發(fā)布的，至今11年間，到底發(fā)生了怎樣的變化，令交通部推翻原有“有限收費(fèi)”模式，試圖轉(zhuǎn)為“無限收費(fèi)”呢？
據(jù)交通部表示，主要原因是中國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期虧損。虧損有多嚴(yán)重呢？2014年《條例》滿10周歲、陸續(xù)有高速公路臨近收費(fèi)期限時(shí)，交通部突然公布2013年全國(guó)高速公路賬單：2013年虧損661億元——相當(dāng)于千千萬萬高速公路從業(yè)者，辛辛苦苦干了了365天，平均每天虧了1.8億。
值得玩味的是，交通部此前從未有過公布全國(guó)高速公路財(cái)務(wù)狀況的習(xí)慣，據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》報(bào)道，一位接近交通部的人士表示，當(dāng)時(shí)公開虧損數(shù)據(jù)，“也是為了試探市場(chǎng)反應(yīng)，并為延長(zhǎng)收費(fèi)造聲勢(shì)?！?br />
而根據(jù)今年6月30日公布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年的虧損額更是嚴(yán)重，翻了2.4倍達(dá)到1571.1億元。中新網(wǎng)記者還梳理發(fā)現(xiàn)，除西藏、海南兩地沒有收費(fèi)公路外，其他29個(gè)省區(qū)市中，25省收費(fèi)公路出現(xiàn)不同程度虧損，僅安徽、廣東、浙江、上海四地出現(xiàn)盈余。
反對(duì)意見中，高速公路的公共屬性，連同車購(gòu)稅及燃油稅的重復(fù)收取成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)。
將淪為重復(fù)收費(fèi)的“永久提款機(jī)”？
面對(duì)無限期收費(fèi)，各方反應(yīng)不一，有人肯定其“經(jīng)濟(jì)杠桿”調(diào)節(jié)分流的合理性，有人卻質(zhì)疑高速公路將變成毫無誠(chéng)信和契約意識(shí)的“永久提款機(jī)”，更多人則不解，公路作為一種公共資源，政府公共財(cái)政理應(yīng)為其買單，從車主的角度來看，既然買車時(shí)交了車輛購(gòu)置稅，加油時(shí)又交了成品油消費(fèi)稅，為什么用路還要再交通行費(fèi)？
在交通部的發(fā)布會(huì)上，國(guó)家行政學(xué)院教授王偉對(duì)此回應(yīng)，車購(gòu)稅主要用于公路建設(shè)，成品油消費(fèi)稅主要用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)，且后者并非全部用于公路養(yǎng)護(hù)，其中很大一部分還要分給航道養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸管理、環(huán)保和新能源發(fā)展，甚至農(nóng)業(yè)機(jī)械和漁船的柴油補(bǔ)助。
“在這種情況下，收費(fèi)公路自身的養(yǎng)護(hù)、債務(wù)償還，就需要通過車輛通行費(fèi)予以保證。三者的支出范圍和用途是不一樣的，因此并不存在重復(fù)收費(fèi)?！蓖鮽ケ硎?，普通公路養(yǎng)護(hù)成本還存在千億元缺口?！笆澜玢y行曾經(jīng)有一個(gè)估算，如果中國(guó)公路全部由收稅來進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，油價(jià)要增加3倍以上?！?br />
《人民日?qǐng)?bào)》則撰文表示，收費(fèi)公路政策之所以掀起輿論風(fēng)波，與公眾存在的兩種“觀念誤區(qū)”不無相關(guān)。其一，高速公路姓“公”，不該收費(fèi)；其二，高速公路在債務(wù)到期后，不管是否還清都該停止收費(fèi)。為什么是“誤區(qū)”？其實(shí)，“天下沒有免費(fèi)的午餐”，即使在國(guó)外收費(fèi)政策也漸成共識(shí)，不收費(fèi)即收稅，這不是一道“收”與“不收”的是非題，而是“收稅”或“收費(fèi)”的選擇題。
“在我國(guó)公路網(wǎng)中，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，開展基本公共服務(wù)；3%左右的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，向公眾提供自由選擇的高效率、高水平通行，誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太表示，交通部通過充分調(diào)查、研究、論證后認(rèn)為，高速公路實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)是合理的。
百姓更期待的是，在巨額、無限期收費(fèi)背后，主管部門交出一本“明白賬”。
主管部門如何獨(dú)自確保“明白賬”？
“虧損的細(xì)目能否公開”“憑什么永久收費(fèi)”“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是如何制定的”“通行費(fèi)收取后都用在哪里了”……在這些呼聲的背后，實(shí)則是民眾對(duì)高速收費(fèi)起因準(zhǔn)確性、必要性、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用流向等多各方面“公開、透明”的期待，目前，交通部暫未公開任何上述內(nèi)容，未來，這些期待又該如何滿足？
“在償債期、經(jīng)營(yíng)期結(jié)束以后，還實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)，則與2009年起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革存在矛盾沖突?！敝邢麉f(xié)律師團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)邱寶昌就表示，貸款修路、收費(fèi)還貸，這是理所當(dāng)然。但是，貸款還完以后繼續(xù)收費(fèi)是不合理的，此次修訂稿不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限也不公平，這意味著利益驅(qū)動(dòng)之下，可能永遠(yuǎn)也還不完。
邱寶昌表示，老百姓不是不同意收費(fèi)，而是質(zhì)疑，如此長(zhǎng)期、永無止境的收費(fèi)，已經(jīng)由公共基本投資變成一些部門、集團(tuán)的聚寶盆。規(guī)定具體的收費(fèi)期限是可取的，但收費(fèi)的期限要有合理的公式，同時(shí)，要做好成本核銷、收費(fèi)資金的監(jiān)管，實(shí)行公平透明的監(jiān)督機(jī)制，收費(fèi)必須要用于還貸，而不是人為增加成本，拖延時(shí)間，年年收費(fèi)。
在新華社的報(bào)道中，北京圣大律師事務(wù)所律師趙瑛峰也認(rèn)為，，應(yīng)該把收費(fèi)的情況摸得明明白白。只有政府監(jiān)督是不夠的，應(yīng)該引入第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督、審計(jì)。全國(guó)包括地方定期向社會(huì)公布收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)狀況，地方可以委托各級(jí)人大、或第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督收費(fèi)公路的資金來源、走向等，避免讓政府或交通管理部門“自說自話”。
不過，交通部的一些表態(tài)也值得肯定。比如，修訂稿提高了收費(fèi)公路設(shè)置門檻，由原來的二級(jí)可以收費(fèi)，進(jìn)一步限定為二級(jí)及以下不得收費(fèi)；已經(jīng)取消收費(fèi)的二級(jí)升為一級(jí)的，不得重新收費(fèi)。
另外，修訂稿還規(guī)定，收費(fèi)公路經(jīng)管部門要“定期向社會(huì)公布年度通行費(fèi)、年度還本付息、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理、稅費(fèi)等費(fèi)用支出等信息?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)收費(fèi)公路的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)瞞報(bào)虛報(bào)通行費(fèi)收支和債務(wù)情況等違法違規(guī)行為，依法進(jìn)行查處。
在收費(fèi)問題上，主管部門似乎并未給社會(huì)留出選擇余地。
結(jié)語(yǔ)
上世紀(jì)80年代初，為了籌措公路建設(shè)資金，國(guó)家出臺(tái)“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策。中國(guó)97%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路都是這20多年修建的，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家60年發(fā)展。“貸款修路”政策功不可沒，而收費(fèi)還貸也在情理之中。
路修好了，車流量上去了，可全國(guó)收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)收支依然呈現(xiàn)“凈虧損”。虧損是如何發(fā)生的呢？高速公路的收入是過路費(fèi)，支出是還貸款、養(yǎng)路費(fèi)用、養(yǎng)人的費(fèi)用。按照交通部的數(shù)據(jù)，2013年，每收取10元的通行費(fèi)，有8.62元用于償還債務(wù)本息。也就是說，剩下的錢“不夠”養(yǎng)路和養(yǎng)人，所以虧損了。
人們不禁要問，曾經(jīng)極大地促進(jìn)了中高速公路事業(yè)的發(fā)展收費(fèi)還貸模式，如果被終結(jié)，會(huì)繼續(xù)每天虧掉1.8億，留下一堆破爛不堪的公路嗎？如果不終結(jié)，則是否會(huì)演變成一條上得去下不來的“賊船”？
公路收費(fèi)與否，事關(guān)經(jīng)濟(jì)、民生，甚至政治，此次《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂，不僅僅應(yīng)該討論“免費(fèi)”還是“收費(fèi)”這樣簡(jiǎn)單的是非題，更不應(yīng)該“一刀切”地告訴老百姓，你們沒得選，收費(fèi)和收稅必須并行。
延長(zhǎng)收費(fèi)的前提是虧損，那么一是應(yīng)該向社會(huì)、第三方公示，虧損的明確賬單，此前的錢全部都花在公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)上嗎？是否有一部分不該花的錢被浪費(fèi)掉了？
二是應(yīng)該給出明確的公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并拿出來讓社會(huì)檢驗(yàn)是否合理。再據(jù)此制定最終的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅依靠相關(guān)部門“拍腦門”決定收費(fèi)。
三是應(yīng)該提供明確的收費(fèi)規(guī)劃流向，哪些用于還貸款，哪些用于公路日常養(yǎng)護(hù)，其余的部分流向哪里，交給公眾一本“明白賬”。
相關(guān)背景
外國(guó)高速公路如何收費(fèi)？
美國(guó)：極少收費(fèi)。在美國(guó)約10萬公里的高速公路上，只有將近1萬公里是收費(fèi)路段。與中國(guó)靠貸款修路不一樣，美國(guó)目前已經(jīng)建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。美國(guó)政府認(rèn)為，對(duì)公路的使用如果采取收費(fèi)的辦法，在公路上設(shè)卡收費(fèi)成本高，還會(huì)給行車帶來諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，開車的里程多自然使用道路多，交的稅款也多。
德國(guó)：客車免費(fèi)，大貨收費(fèi)。德國(guó)高速公路對(duì)重量超過12噸（含掛車）的貨車收費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因行駛里程、車軸數(shù)量、排放等級(jí)而異。小型客車不需單獨(dú)繳納高速公路費(fèi)，但在汽油和柴油價(jià)格中，會(huì)收取能源稅、增值稅。
法國(guó)：分段收取通行費(fèi)，有些路段免費(fèi)。四分之三的法國(guó)高速公路為特許經(jīng)營(yíng)公路，有些路段需要收費(fèi)，有些則免費(fèi)，據(jù)網(wǎng)友反映，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)差不多，但好處是都是無人機(jī)收費(fèi)，繳費(fèi)很方便快捷。
印度：收費(fèi)，但非常便宜。雖然印度的全部高速公路都是收費(fèi)的,但是過路費(fèi)非常低廉,小型車僅為每公里0.65盧比（約合0.08元人民幣）。當(dāng)日往返的車輛和一個(gè)月內(nèi)通行50次以上的車輛還有另外的優(yōu)惠。
南非：收費(fèi)，同樣非常便宜。南非高速公路主要由私營(yíng)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理，按公司不同收費(fèi)金額不同，但基本不貴，比如從比陀到開普敦的1460公里路段，僅有3個(gè)收費(fèi)站，過路費(fèi)總數(shù)是32.5蘭特（約合25元人民幣）。
日本：收費(fèi)。日本周末、節(jié)假日對(duì)高速公路收費(fèi)設(shè)定收費(fèi)最高限額，超出不另收。日本的高速公路采取類似中國(guó)的“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策修建，民眾發(fā)現(xiàn)30年過去之后，免費(fèi)沒有變成現(xiàn)實(shí)，而收費(fèi)卻有提高的趨勢(shì)。此舉遭到了民眾的不滿，因此日本政府為了緩和矛盾，在一些難以在收費(fèi)期限償還貸款的道路，不是提高收費(fèi)費(fèi)率，而是延長(zhǎng)國(guó)家高速公路網(wǎng)的償還期，以減少收費(fèi)費(fèi)率的增長(zhǎng)。所以貸款的償還期從開始的25年到30年，逐步延長(zhǎng)到了40年甚至更長(zhǎng)。
