民航潛規(guī)則：空中交通管制權也被用來交易
2015-07-24
在案件查辦人員準備逮捕龐漢章的前一天，企圖外逃的他已經(jīng)用中國居民身份證購買了從北京去往東北某地的機票。第二天，為了掩人耳目，龐漢章特意以香港回鄉(xiāng)證辦理登機手續(xù)。但狡猾的“狐貍”沒能逃過辦案人員的眼睛，就在飛機即將起飛前的兩分鐘，辦案人員在首都機場一架航班上將其逮捕，并從他那個舊舊的隨身公文包中搜出大量現(xiàn)金，一大本航空領域高管的名片夾……
龐漢章是湛江日美航空代理服務有限公司(以下簡稱“湛江日美”)的總經(jīng)理。該公司是一家從事機票包銷和合作經(jīng)營的民營企業(yè)。
2009年11月底，民航華北地區(qū)管理局原局長、黨委書記黃登科被免職并接受調查。由此開始，一系列關于民航的腐敗黑幕被揭開。最近的一起案例是，民航空管局局長助理劉德華涉嫌嚴重違紀違法，接受組織調查。
而這一切，都源于民航特殊的“兩包一合”業(yè)務。
2009年，審計署廣州特派辦在對中國南方航空集團公司(以下簡稱“南航集團”)進行審計時，發(fā)現(xiàn)南航集團經(jīng)營著一項特殊的“兩包一合”業(yè)務，并由此揭開了民航包機(銷)業(yè)務存在的“潛規(guī)則”。
權力之手隱隱出現(xiàn)
盡管飛機已經(jīng)成為最普遍的交通工具之一，不過對許多人來說，航空系統(tǒng)還是很神秘的。比如，即便常坐飛機的旅客也很少知道，在廣袤的天空下，飛機的航行路線、起飛和降落時刻都是緊缺的資源，掌握資源的部門就擁有權力，這些權力曾經(jīng)被用來買賣交易。
更令人吃驚的是，在這類交易里，大型國有航空企業(yè)的能量和資源竟然拼不過一家小小的民營公司。
2009年4月，審計組進駐南航集團。
在對南航集團的業(yè)務模式和業(yè)務流程進行審計時，審計組發(fā)現(xiàn)，有一類特殊業(yè)務叫做“兩包一合”，即包機、包銷和合作經(jīng)營。這一類業(yè)務中，包機是指特定群體在經(jīng)過相關單位批準并經(jīng)雙方簽訂合同后，由航空公司按約定的航線、時刻、機型等為特定群體執(zhí)行的航班；包銷是指航空公司把航班按照議定價格承包給包銷單位；合作經(jīng)營是指航空公司得到合作單位在航線航權、時刻上的保護而在特定航線上與合作單位共同經(jīng)營。這三種業(yè)務中，包銷和合作經(jīng)營都引入了中間機構或經(jīng)營機構。
公共資源分配使用環(huán)節(jié)存在中介組織，容易引發(fā)利益輸送問題。這一直是審計關注的重點。審計組一方面分析包銷或合作經(jīng)營中的定價機制，另一方面查閱大量行業(yè)管理規(guī)范和制度，結果發(fā)現(xiàn)，北京、廣州等繁忙機場客源充足的高峰時刻可以給航空公司帶來良好的經(jīng)濟效益，繁忙機場的高峰時刻成為航空公司競相爭取的稀缺資源。誰獲得了這種資源，誰就抓住了民航市場的盈利之道。
在約談相關人員、翻閱了航空公司大量管理資料后，審計人員的第一感覺就是這家國有大型航空企業(yè)在“兩包一合”業(yè)務中似有隱情，有些做法像是不得已而為之，能隱約感到背后似有權力之手在操縱。審計組進一步抽查“兩包一合”的主要業(yè)務后，湛江日美進入審計視野，該公司2005年至2008年通過包銷和合作經(jīng)營獲得收益約1.9億元?！罢拷彰朗悄虾健畠砂缓稀瘶I(yè)務最大的合作商，同時也有合作經(jīng)營業(yè)務往來。所以，審計組把它作為延伸審計的重點?！睂徲嬋藛T王威(化名)告訴記者。
三四名員工的小公司“一本萬利”
確定了審計重點后，審計組清理了南航集團與湛江日美的各類合同。2005年至2008年，南航集團與湛江日美共簽訂了50多份包銷或合作經(jīng)營協(xié)議。包銷的航班由湛江日美負責與相關航線涉及的主管單位協(xié)調并承擔相應的協(xié)調費用。其中，2007年至2008年南航集團與湛江日美在北京往返武漢、北京往返深圳等24條航線上簽訂了合作經(jīng)營協(xié)議，并按照3%的比例向湛江日美支付合作經(jīng)營費。僅這兩年，湛江日美因此取得的收入就超過了1.5億元。
職業(yè)直覺讓王威感到合同里有許多蹊蹺之處，湛江日美不需要投資建設航空機隊、不需要廣告營銷就能獲得巨大的業(yè)務收益，而且不僅能幫助南航集團爭取到北京的一些緊缺航線和時刻資源，還能限制其他航空公司進來、保證南航集團獨家經(jīng)營?！斑@家企業(yè)好大能量！僅僅做一個協(xié)調，沒有其他成本，就能拿到3%的分成收入，簡直是一本萬利?！狈N種疑惑使得王威和同事們決定到湛江日美去看看。
王威和同事在湛江的一個住宅小區(qū)找到了湛江日美的辦公室?！稗k公室很小，大概有三四名員工，順帶賣機票?！蓖跬嬖V記者，“員工說，老板很少在湛江，基本都在北京?！?br />
9000多萬元現(xiàn)金去向不明
龐漢章曾是湛江首富，上世紀90年代起開始涉足航空業(yè)務。1993年，他成立了湛江日美，最初做機票代理，后來逐漸以經(jīng)營包機合作業(yè)務為主。
打開湛江日美的賬冊，王威和同事大吃一驚——湛江日美賬戶1.9億元的收入，除了日常經(jīng)營費用以外，有4000多萬元轉到北京的一家航空商務酒店(以下簡稱“A酒店”)，剩余9000多萬元資金幾乎全部由龐漢章通過借據(jù)、以現(xiàn)金形式從湛江和北京兩地提走，去向不明。
王威找到龐漢章。這是一個身材不高、敦實的中年人，隨身拎著一個已經(jīng)顯舊的大號牛皮公文包，他似乎早有準備，“現(xiàn)金確實都是我用了。這幾年，我喜歡打牌，輸?shù)袅撕芏?，現(xiàn)在想來都后悔?！笨粗嫕h章看似沮喪，又難掩眼中的得意，王威感覺他在撒謊。
審計組調閱了該公司的資金流水，發(fā)現(xiàn)不少資金是從公司的賬戶取出現(xiàn)金后立即又存入個人賬戶，或者從公司賬戶直接轉賬到個人賬戶。他們進一步調查發(fā)現(xiàn)，這些個人竟是湛江日美的職員，從轉入資金量看，不可能是職員的正常工資收入。跟蹤發(fā)現(xiàn)，這些資金最終被轉移到北京，有2000多萬元購買了十幾輛車和三四處房產(chǎn)。這些資產(chǎn)全部都掛在龐漢章名下，似乎并無異常。
女出納交來的EXECL文檔剛剛被編輯過
正當調查陷入僵局時，王威突然想起來，湛江日美還向A酒店轉入大量資金，而在龐漢章的名片上也同時印著湛江日美和A酒店兩家單位。調查隨即轉向北京。
在北京，王威和同事們發(fā)現(xiàn)，A酒店就在民航華北管理局辦公區(qū)，其資產(chǎn)屬于該管理局。龐漢章不僅承包了這家酒店，還承包了華北管理局的食堂。A酒店與民航華北管理局的經(jīng)濟往來明顯超出了正常的承包關系：2005年～2008年，該酒店無償為華北管理局提供機關食堂、康體中心、保安保潔等各種后勤服務。除470萬元機關食堂費用外，上述其他費用均直接計入酒店經(jīng)營成本中。截至2008年年底，該酒店累計虧損5000多萬元，貼補酒店巨額虧損的資金就來自湛江日美包銷和合作經(jīng)營航線所得的收益。
龐漢章不惜賠本承包經(jīng)營A酒店絕非尋常之舉?！翱吹教潛p，我們就基本判斷這里面有利益輸送，可是民航華北管理局接受承包單位經(jīng)費貼補頂多是個嚴重違規(guī)問題，且從賬面上很難界定經(jīng)營虧損中貼補了多少。”審計組再次陷入困局。
怎么辦？王威和同事再次細細地查閱各類憑證，試圖尋找出蛛絲馬跡。從龐漢章在北京提現(xiàn)的時間看，幾乎每一筆資金都是剛剛到賬就會馬上被提走，多則幾十萬元，少則幾萬元，甚至從銀行ATM機兩三千元的提現(xiàn)幾次，直至提現(xiàn)總額達到2萬元的限額，算計得很精準。王威有些好奇，這么頻繁的大額提現(xiàn)，出納是怎么完成的，又是怎樣搬來搬去的。他向A酒店的女出納請教。女出納木然地說，每當錢要到賬，老板就讓她去等著，她就和司機帶一個大包去了。沒問出有價值的東西，王威請女出納把現(xiàn)金日記賬拿來，女出納過了好一會兒才拷來一個EXECL文件。打開一看，跟女出納描述的一樣簡單無誤?？勺屑氁徊椋@個EXECL文檔剛剛被編輯過！王威冒出一個疑問：真賬在哪里？
第二天早上，王威笑盈盈地和女出納一起用特殊軟件把她昨天刪除的電子賬冊找了回來?！罢也坏竭@些文件，你將來說得清楚嗎？”女出納面如土色地看著重新找回的現(xiàn)金賬。從這里看到，A酒店交給華北管理局機關服務中心財務科長191萬元現(xiàn)金，據(jù)說是報銷招待費和發(fā)放局機關職工交通費等。資金終于有了明確流向！單位受賄的一撇劃出來了。
那天，恍恍惚惚的年輕女出納把手機落在了出租車上……
“你們敢讓審計署來查我們，我就敢讓南航集團的飛機都飛不起來”
隨后，審計組開始調查華北管理局航班時刻，尤其是航班時刻調整的審批過程。然而，審計組剛剛開始了解情況，南航集團一位知情人就給王威打來電話，請他們不要再查了，說華北管理局的航班時刻管理員劉育開(化名)警告南航集團：“你們敢讓審計署來查我們，我就敢讓你們南航集團的飛機都飛不起來１
“何許人也？氣焰如此囂張１放下電話，王威感到很氣憤。與此同時，華北管理局一名部門負責人也一反常態(tài)，厲聲指責審計組沒有權力審計民航華北管理局的時刻審批業(yè)務。
對方越是焦躁不耐煩，王威和同事們反而越平靜，因為他們知道，這是對方心虛的表現(xiàn)。審計人員認真梳理航班時刻的管理流程，內查外調了解到，從2004年10月起，時任華北管理局局長的黃登科就授權華北空管局運行管理中心的航班時刻管理員劉育開既審核航空公司的航班時刻調整申請，又直接簽批時刻調整批復；直至2006年7月，民航空管總局某局長明確表示由劉育開簽批時刻批復不合適，才改由運行管理中心主任簽批。2007年7月，黃登科將劉育開借調到華北管理局，口頭授權其繼續(xù)獨自審核和簽批時刻批復。在這種管理不透明、權力缺乏制衡的狀況下，南航集團通過正常途徑很難拿到北京航班的高峰時刻，只能求助于有“特殊航權背景”的龐漢章。
通過比對幾百張原始單據(jù)，這個隱藏在民航空域資源管理多年的“潛規(guī)則”被揭開：民航華北管理局給南航集團增加北京航班時刻或將一些低峰時刻調整為高峰時刻，湛江日美即與南航集團簽訂合作經(jīng)營協(xié)議，從中獲得3%的收入分成。如在湛江日美幫助下，華北管理局2008年4月10日批準南航集團新增北京與太原往返的航班，南航集團隨即簽訂協(xié)議將4月16日至5月9日航班收入的3%“獎勵”給湛江日美，劉育開則將此協(xié)議期間該航班北京始發(fā)時刻由早7點調整到下午5點多。又如南航集團北京(經(jīng)武漢)至海口的航班，其北京始發(fā)固定時刻原為客源較少的早上7、8點，自2007年3月25日湛江日美與南航集團簽訂合作經(jīng)營協(xié)議后，劉育開等人便將其調整到客源充足的下午1點、5點或6點等時刻。投桃報李，龐漢章則為華北管理局提供細致周到全方位的后勤服務，似成為華北管理局的“第二機關服務中心”。
至此，華北管理局利用職權幫助湛江日美謀利，涉嫌單位受賄的事實基本水落石出！
企圖外逃的龐漢章隨身公文包里有一大本航空領域高管的名片夾
“犯罪線索具體，頭也冒出來了”，審計組在不驚動對方的情況下，繼續(xù)追查龐漢章及相關民營企業(yè)是否向黃登科個人輸送利益。
功夫不負有心人，經(jīng)過十來天的追蹤、分析，審計人員終于發(fā)現(xiàn)，同在A酒店租住辦公室的民營企業(yè)北京聯(lián)洲航空服務公司(實際控制人魏景波，在俄羅斯經(jīng)營貨運包機業(yè)務)為黃登科的妻子和兒子各購買一輛汽車，價值合計40多萬元。
2009年11月底，黃登科接受組織調查。
龐漢章企圖外逃。頭天晚上，他以中國居民身份證購買了從北京去東北某地的機票，第二天卻以香港回鄉(xiāng)證辦理登機手續(xù)。但狡猾的“狐貍”沒能逃避辦案人員的眼睛，就在飛機即將起飛前的兩分鐘，辦案人員在首都機場航班上將其逮捕。從他那個舊舊的隨身公文包中搜出大量現(xiàn)金，一大本航空領域高管的名片夾……
經(jīng)紀檢監(jiān)察部門最終查證，黃登科利用首都機場的航班時刻審批權收受賄賂370萬元，民航華北管理局單位受賄1700多萬元、設立“小金庫”近1400萬元，4家航空企業(yè)單位行賄，龐漢章、魏景波個人行賄。從龐漢章、魏景波案還牽出南航集團多名高管和民航管理機關多名工作人員收受賄賂等問題。
2010年年底，河北省故城縣人民法院以單位受賄罪、受賄罪判處黃登科有期徒刑13年。
審計署進一步挖掘上述行業(yè)性商業(yè)賄賂的體制機制根源。有關人士指出，問題的關鍵是民航空域資源分配管理不公開不透明：一是空域資源有效配置的機制尚未建立，二是空管系統(tǒng)企事業(yè)關系未理順，三是管制指揮、航班時刻調整等民航空中交通管制權缺乏有效制衡。
民航局積極落實審計建議，把進一步做好航權、航班和時刻管理工作作為民航局行政改革的主要內容，重點推進“著力解決行政審批權力過于集中，少數(shù)人把控”等六個方面的工作，下發(fā)了《關于進一步做好航權航班和時刻管理工作的通知》，制定了《民航航班時刻管理辦法》等規(guī)章制度。
