收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展的重要保障
2015-07-23
基于收費(fèi)公路政策，我國(guó)建成了領(lǐng)先世界的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。從1984年年底國(guó)務(wù)院決定發(fā)展收費(fèi)公路至今的三十余年里，公路交通實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，其中高速公路更是從無(wú)到有再到優(yōu)，有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，不斷滿足百姓差異化、高品質(zhì)出行的旺盛需求。時(shí)至今日，財(cái)稅體制改革日益深化，償債和養(yǎng)護(hù)壓力與日俱增，運(yùn)營(yíng)管理等亟須規(guī)范，要想繼續(xù)推動(dòng)收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展，修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》顯得尤為緊迫和必要。
錢從哪里來(lái)？資金是保障收費(fèi)公路持續(xù)發(fā)展的首要因素，也是困擾當(dāng)前收費(fèi)公路發(fā)展的瓶頸因素。建設(shè)方面，一邊是新建公路資金缺口龐大，僅待建的2.6萬(wàn)公里國(guó)家高速公路靜態(tài)投資就高達(dá)3萬(wàn)億元；一邊是財(cái)稅體制改革深入推進(jìn)，地方人民政府除了通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券外不得再以任何其他方式舉借債務(wù)，可謂“貸款無(wú)門”，而經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路因現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)政府與投資者的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)界定不清晰，以及缺乏有效的合理定價(jià)、收益調(diào)節(jié)和政府補(bǔ)貼機(jī)制，很難吸引社會(huì)資本投入。養(yǎng)護(hù)管理方面，一邊是現(xiàn)有16.26萬(wàn)公里收費(fèi)公路每年需要超千億元養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用，一邊是收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)資金在償債期和經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后缺乏保障。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱《條例》征求意見(jiàn)稿）首次提出了“收費(fèi)公路發(fā)展實(shí)行用路者付費(fèi)”原則，建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理資金除一般公共預(yù)算投入外，通過(guò)政府舉債、社會(huì)資本投資、征收車輛通行費(fèi)等方式籌集；設(shè)計(jì)了“統(tǒng)借統(tǒng)還”、“特許經(jīng)營(yíng)”、“長(zhǎng)期收費(fèi)”等制度，促進(jìn)建立收費(fèi)公路長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展的機(jī)制。
“統(tǒng)借統(tǒng)還”——政府收費(fèi)公路中的高速公路，由盛自治區(qū)、直轄市政府實(shí)行統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款，通行費(fèi)收入與支出全部納入政府預(yù)算管理。“特許經(jīng)營(yíng)”——經(jīng)營(yíng)性高速公路全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，政府有關(guān)部門與投資者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，通過(guò)合理定價(jià)、收益調(diào)節(jié)等方式，保障合理的投資回報(bào)，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益?！伴L(zhǎng)期收費(fèi)”——債務(wù)償清的政府統(tǒng)一管理的高速公路以及經(jīng)營(yíng)期限屆滿由政府收回的經(jīng)營(yíng)性高速公路，可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則實(shí)行非營(yíng)利性養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。這三項(xiàng)制度創(chuàng)新保障了公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
《條例》征求意見(jiàn)稿中堅(jiān)持的“政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控原則”、“加強(qiáng)政府監(jiān)管原則”體現(xiàn)出的強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)、規(guī)范的運(yùn)營(yíng)管理理念，是保障收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。
《條例》征求意見(jiàn)稿從多方面努力提高政府債務(wù)性公路的償債能力。例如，“統(tǒng)借統(tǒng)還”的范圍限定為“政府收費(fèi)公路中的高速公路”，舉債規(guī)模不得超出償債能力；“統(tǒng)借統(tǒng)還”的高速公路不受償債期限制，由省級(jí)人民政府核定，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則以實(shí)際償債期為準(zhǔn)，這降低了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在強(qiáng)化政府對(duì)收費(fèi)公路的監(jiān)管方面，《條例》征求意見(jiàn)稿提出，通過(guò)對(duì)政府收費(fèi)公路實(shí)行規(guī)范的預(yù)算管理、在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)、進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓，全面加強(qiáng)政府對(duì)收費(fèi)公路資金的監(jiān)管。
此外，在投資主體多元化的情況下，我國(guó)高速公路以路段為單位核算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限，難以適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的客觀需要，嚴(yán)重影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率?！稐l例》征求意見(jiàn)稿提出，實(shí)行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和電子不停車收費(fèi)，減少收費(fèi)站數(shù)量，提升通行效率和服務(wù)水平，與時(shí)俱進(jìn)地為收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展畫出了新的路線圖。
公路是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈，沒(méi)有收費(fèi)公路政策就沒(méi)有今天高度發(fā)達(dá)的公路交通體系。當(dāng)前，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于集中建設(shè)、加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，收費(fèi)公路政策對(duì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障改善民生發(fā)揮著更加重要的作用。消除積弊、銳意進(jìn)取，隨著《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂，收費(fèi)公路必將持續(xù)發(fā)展、一路向前。
