部分高速公路或?qū)㈤L(zhǎng)期收費(fèi)
2015-07-22
飽受爭(zhēng)議的高速公路收費(fèi)問(wèn)題或?qū)⒂行碌恼f(shuō)法。
今天上午，交通運(yùn)輸部公布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂稿）（以下簡(jiǎn)稱《修訂稿》），并面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，為期1個(gè)月。
2004年11月1日，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。高速公路該不該收費(fèi)、收多少、怎么收等問(wèn)題，11年間探討聲一直未斷。
《修訂稿》確立“收費(fèi)“與“收稅”長(zhǎng)期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式，明確政府收費(fèi)公路實(shí)行規(guī)范的預(yù)算管理，除收費(fèi)公路權(quán)益外，所有收費(fèi)公路資產(chǎn)均不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，同時(shí)提高收費(fèi)公路設(shè)置門(mén)檻，并調(diào)整收費(fèi)期限。
現(xiàn)有條例跟不上改革步伐
這并不是第一次對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改。2013年，交通部就組織起草過(guò)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案征求意見(jiàn)稿）》。
在研讀了這次《修訂稿》后，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所助理研究員毛科俊認(rèn)為，2013年的修正稿只是圍繞現(xiàn)有的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修葺，但這次的《修訂稿》是結(jié)合國(guó)家財(cái)稅體制改革出臺(tái)的升級(jí)版。
在今天上午召開(kāi)的發(fā)布會(huì)上，交通部法制司副司長(zhǎng)魏東解釋說(shuō)：“現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已無(wú)法適應(yīng)全面深化改革特別是財(cái)稅體制改革的新要求?！备鶕?jù)新修訂的預(yù)算法和財(cái)稅體制改革的新要求，今后政府發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道將統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，并實(shí)行總量控制，不得再以其他方式舉借政府債務(wù)。
這意味著，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》確立的收費(fèi)公路主要制度所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化。現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，由地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)利用貸款或者有償集資建設(shè)收費(fèi)公路，但現(xiàn)在，這種籌融資模式需要進(jìn)行調(diào)整。
“舉債和償債主體將從交通運(yùn)輸主管部門(mén)變更為地方人民政府，舉債的方式是發(fā)行政府專項(xiàng)債券，政府管理的收費(fèi)公路的車(chē)輛通行費(fèi)收入必須全部納入政府預(yù)算管理?！蔽簴|說(shuō)。
在魏東看來(lái)，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的有關(guān)制度也存在著無(wú)法適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)和長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)管理的客觀需要，吸引社會(huì)資本投資公路建設(shè)的功能逐步減弱，以及在收費(fèi)公路信息公開(kāi)以及對(duì)轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理等規(guī)定不完善等問(wèn)題。
“收稅”與“收費(fèi)”之間如何選擇
按照《修訂稿》，收費(fèi)公路以高速公路為主體，其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理資金除一般公共預(yù)算投入外，通過(guò)政府舉債、社會(huì)資本投資、征收車(chē)輛通行費(fèi)等方式籌集，收費(fèi)公路發(fā)展實(shí)行用路者付費(fèi)。
魏東指出，《修訂稿》確立了“收費(fèi)”與“收稅”長(zhǎng)期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式。今后，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，體現(xiàn)基礎(chǔ)性、均等化普遍服務(wù)，采取向車(chē)輛用戶普遍征稅的方式，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的通達(dá)，由一般財(cái)政稅收保障其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理及改擴(kuò)建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充，采取直接征收車(chē)輛通行費(fèi)的方式，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務(wù)。
那么，高速公路為何不能像普通公路一樣，以財(cái)政稅收支持為主？
“我們國(guó)家公路發(fā)展的稅收主要來(lái)源于車(chē)輛購(gòu)置稅和成品油消費(fèi)稅。車(chē)輛購(gòu)置稅主要用于公路建設(shè)，成品油消費(fèi)稅雖然用于非收費(fèi)普通公路養(yǎng)護(hù)，但很大一部分分給了道路養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸管理、環(huán)境保護(hù)和新能源發(fā)展，甚至還要用作農(nóng)民的農(nóng)業(yè)機(jī)械柴油和漁民漁船柴油的補(bǔ)助?！眹?guó)家行政學(xué)院教授王偉認(rèn)為，在這種情況下，收費(fèi)公路自身的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還、社會(huì)資本投資的回收等費(fèi)用，就需要通過(guò)車(chē)輛通行費(fèi)予以保證。
王偉提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)公路建設(shè)支出13692億元，但車(chē)輛購(gòu)置稅僅有2234億元，一般稅也只有1071億元，整個(gè)公路建設(shè)稅收的缺口高達(dá)10387億元，只能通過(guò)銀行貸款或吸引社會(huì)資本投資解決；此外，非收費(fèi)的普通公路養(yǎng)護(hù)一年就需要2800億，而成品油消費(fèi)實(shí)際投入只有1443億元，普通公路的養(yǎng)護(hù)稅收缺口也高達(dá)1357億元。
“世界上任何國(guó)家都沒(méi)有真正意義的免費(fèi)公路。雖然公路是公共產(chǎn)品，但資金來(lái)源不是稅收就是收費(fèi)，收稅和收費(fèi)之間是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，費(fèi)交得少了就要增加稅?！蓖鮽フf(shuō)，世界銀行曾經(jīng)有一個(gè)估算，如果中國(guó)公路養(yǎng)護(hù)不靠收費(fèi)，全部由收稅來(lái)解決，在2006年的時(shí)候就要征收30%燃油稅，如果連建設(shè)和債務(wù)償還都要靠稅收解決，油價(jià)要上漲3倍以上。
在王偉看來(lái)，很多人以為美國(guó)收費(fèi)公路少，但其實(shí)美國(guó)的專項(xiàng)稅很高。2010年，美國(guó)的專項(xiàng)稅高達(dá)2114億美元，包括燃油稅、重車(chē)稅、輪胎稅、牌照稅，全部用于路網(wǎng)的維護(hù)和改善，而當(dāng)年美國(guó)的公路支出是2043億，稅收是有富余的，所以收費(fèi)公路少。“這些年美國(guó)的情況也發(fā)生了變化，隨著路網(wǎng)老化，大量公路、橋梁需要維修、重修，專項(xiàng)稅已經(jīng)不夠用了。”
“我們所面臨的不是收費(fèi)或免費(fèi)的是非題，而是一個(gè)選擇題，在收費(fèi)和收稅之間怎樣選擇，才更加合理、更加公正?！痹谕鮽タ磥?lái)，“誰(shuí)用路、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”和“不用路、不付費(fèi)、不負(fù)擔(dān)”的原則，不僅能夠有效的化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)發(fā)展資金，同時(shí)還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。
不規(guī)定“統(tǒng)借統(tǒng)還”高速公路收費(fèi)期限
《修訂稿》將“通過(guò)政府舉債方式建設(shè)的公路”統(tǒng)一表述為政府收費(fèi)公路，未來(lái)政府管理的收費(fèi)公路建設(shè)、改擴(kuò)建資金將統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券方式籌集，用通行費(fèi)償還，納入政府性基金預(yù)算管理。
據(jù)此，《修訂稿》規(guī)定，政府收費(fèi)公路中的高速公路實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”（統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款），不規(guī)定固定的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則以實(shí)際償債期為準(zhǔn)。
特許經(jīng)營(yíng)公路的經(jīng)營(yíng)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，并通過(guò)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、收益調(diào)節(jié)等方式控制合理回報(bào)。高速公路的經(jīng)營(yíng)期限不超過(guò)30年。但是投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的高速公路，經(jīng)批準(zhǔn)可以超過(guò)30年。
《修訂稿》還規(guī)定政府收費(fèi)高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，其養(yǎng)護(hù)、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障效率通行的原則實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。這意味著，高速公路到期后，政府還可以征收養(yǎng)護(hù)、管理等費(fèi)用。
毛科俊指出，高速公路投資回報(bào)期較長(zhǎng)，一次性投入比較大，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的拉動(dòng)支撐、引領(lǐng)作用都比較強(qiáng)，“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式很有必要。
毛科俊認(rèn)為，我國(guó)高速公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃顯示，到2030年總共建設(shè)13.6萬(wàn)公里，在這個(gè)“池子”里進(jìn)行統(tǒng)借統(tǒng)還，并沒(méi)有太大問(wèn)題。但地方高速公路的建設(shè)規(guī)模是由地方政府來(lái)制定，可調(diào)整的空間比較大，如果沒(méi)有一個(gè)期限，有的地方可能會(huì)出現(xiàn)不斷擴(kuò)張的現(xiàn)象。
“收費(fèi)期限這個(gè)問(wèn)題雖然應(yīng)該再思考一下，但收取高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用還是有一定道理的?！泵瓶≌J(rèn)為，按照提出的“收費(fèi)”與“收稅”發(fā)展模式，以后更多的稅收要用來(lái)支持普通公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，那么就意味著高速公路的養(yǎng)護(hù)不能全依靠財(cái)政支出。
在毛科俊看來(lái)，更應(yīng)關(guān)注如何完善收費(fèi)政策，提高政府公共服務(wù)的能力，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃制定的約束。
本報(bào)北京7月21日電
作者：寧迪陳勇熙
（來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)）
本文來(lái)源：中青在線-中國(guó)青年報(bào)
