交通部：從八個方面對收費公路管理條例修訂
2015-07-21
交通運輸部新聞發(fā)言人徐成光今日表示，從今天開始，《收費公路管理條例》修訂稿將在今天正式向社會公開征求意見，修訂稿的文案和起草說明都將在交通運輸部的政府網(wǎng)站上公布，期限是一個月。交通運輸部法制司副司長魏東通報了此次《條例》修訂的總體情況。具體如下：
【交通運輸部法制司副司長魏東】
各位記者朋友們：上午好！
1984年國務院第54次常務會議作出“貸款修路，收費還貸”的重大決定，為破解公路基礎設施嚴重滯后對經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約，提供了政策依據(jù)，對我國公路交通的跨越式發(fā)展起到了至關重要的作用。高速公路從零起步，達到了去年底的11.2萬公里，里程規(guī)模成為世界第一，有效支撐了經(jīng)濟社會快速發(fā)展對公路交通的旺盛需求。2004年出臺的《收費公路管理條例》，對促進公路事業(yè)發(fā)展、規(guī)范收費公路的管理起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、國家公路網(wǎng)的逐步連線成網(wǎng)以及國家財稅體制改革的推進，從我國的國情出發(fā)，充分考慮對國家財力的需求與可能，以及國家鼓勵社會資本投資交通基礎設施的政策導向，我國公路交通基礎設施的發(fā)展，特別是新建公路的發(fā)展，仍然需要堅持收費公路政策。但是現(xiàn)行《條例》的政策導向、部分制度已不適應全面深化改革的要求，亟需修訂。下面，我從三方面向大家介紹一下基本情況：
一、為什么要修訂《條例》
一是現(xiàn)行《條例》已無法適應全面深化改革特別是財稅體制改革的新要求。根據(jù)新修訂的《預算法》和財稅體制改革的新要求，今后政府為發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道將統(tǒng)一調整為發(fā)行政府債券，實行總量控制，不得再以其他方式舉借政府債務。政府債券的“借、用、還”全部納入預算管理。這使現(xiàn)行《條例》確立的收費公路主要制度所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化，現(xiàn)行《條例》規(guī)定的由地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者有償集資建設收費公路的籌融資模式為此將需要進行調整，舉債和償債主體將從交通運輸主管部門變更為地方人民政府，舉債的方式是發(fā)行政府專項債券，政府管理的收費公路的車輛通行費收入必須全部納入政府預算管理。
二是現(xiàn)行《條例》的有關制度難以兼顧公平與效率。在政府財力嚴重不足的歷史條件下，現(xiàn)行收費公路政策的初始導向主要是以籌集公路建設資金為主。隨著公路網(wǎng)不斷發(fā)展和完善，并考慮到上世紀90年代建成的高速公路逐步進入大修養(yǎng)護期的實際需要，收費公路的養(yǎng)護和運營管理資金的來源就成為必須解決的現(xiàn)實問題，加之收費公路政策對調節(jié)交通流量的作用，收費公路政策需要從單純籌措建設資金，向保障公路基礎設施完好暢通，實現(xiàn)流量調節(jié)，優(yōu)化資源配置等綜合功能拓展或轉換。從國際和國內公路交通網(wǎng)發(fā)展實踐看，收費與收稅制度的選擇，主要是兼顧公平與效率的選擇。普通公路由政府以收稅方式籌集建設養(yǎng)護管理資金，對社會公眾提供均等化的公共普遍服務；收費公路則由于以對特定用路群體提供效率服務為目標，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費的方式，其建設養(yǎng)護管理資金主要由用路者負擔，解決稅負不公平問題。通過《條例》的修訂，努力構建“以非收費公路為主、收費公路為輔的兩個公路體系”，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負擔”，兼顧公平與效率，更好地保障不同用路群體的權益，滿足社會公眾差異化的出行需求。
三是現(xiàn)行《條例》的有關制度無法適應高速公路網(wǎng)絡化運營和長期養(yǎng)護管理的客觀需要?，F(xiàn)行《條例》制定時，有關制度設計是立足于當時尚未成網(wǎng)的公路發(fā)展實際的。隨著公路建設步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐漸轉變?yōu)榧薪y(tǒng)一的路網(wǎng)管理，2015年底將基本實現(xiàn)全國高速公路電子不停車收費聯(lián)網(wǎng)。而現(xiàn)行《條例》中以路段為單位核算收費標準和收費期限的模式，難以適應高速公路的網(wǎng)絡化運營，嚴重影響高速公路網(wǎng)的整體性和通行服務效率。此外，多年來非收費公路的養(yǎng)護資金主要來源于返還的成品油消費稅，收費公路的養(yǎng)護經(jīng)費由通行費收入負擔。目前成品油消費稅中交通轉移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求，不具備承擔高速公路養(yǎng)護管理支出責任的能力，高速公路養(yǎng)護資金在償債期和經(jīng)營期結束后，需要建立科學規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度。
四是現(xiàn)行收費公路政策吸引社會資本投資公路建設的功能逐步減弱?，F(xiàn)行《條例》對政府與投資者、債權人的權利、義務界定還不夠清晰，缺乏有效的合理定價、收益調節(jié)和財政補貼機制，難以保障投資者獲得合理回報，或調節(jié)過高的利益獲齲對新建公路很難吸引社會資本投入，銀行放貸意愿也在減弱。此外，高速公路改建擴容政策不清晰，待建高速公路項目引資難成為當前發(fā)展的突出問題，國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實施面臨巨大資金壓力。
五是現(xiàn)行《條例》在收費公路信息公開以及對轉讓、運營的監(jiān)督管理等方面規(guī)定不完善，政策執(zhí)行中暴露出的問題需要進一步嚴格規(guī)范。收費公路政策在實施中由于信息公開不足，再加上實際工作存在的如收費公路轉讓的不規(guī)范、對部分收費公路管理不到位等問題，難以保障社會公眾對收費公路運行管理必要的知情權，造成公眾對有關政策了解不全面，甚至存在誤解，需要通過修訂條例對相關內容加以明確和規(guī)范。
二、修訂的原則和目標
此次修訂的理念是基于“用路者付費、差別化負擔”，重點解決提升高效率服務、保障養(yǎng)護資金穩(wěn)定來源、使收費公路政策可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范管理問題。修訂的思路是，進一步調整和完善收費公路的發(fā)展政策，規(guī)范公路管理，強化社會服務，促進建立收費公路長期、穩(wěn)定、健康可持續(xù)發(fā)展的機制。
具體遵循了四個原則：
一是“用路者付費”原則。通過稅收提供均等化普遍服務的非收費公路，主要由公共財政保障建設和養(yǎng)護運營管理的資金需求；通過收取車輛通行費為特定群體提供效率服務的收費公路，未來收費公路將基本為高速公路。
二是政府性債務風險可控原則。完善制度設計，建立風險評估制度，提高政府收費公路的償債能力，確保政府性債務的正常償還。
三是鼓勵社會資本投資原則。推廣政府和社會資本合作模式，通過規(guī)范的特許經(jīng)營制度、合理定價，保障合理的投資回報，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設。
四是加強政府監(jiān)管原則。強化政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，將收費公路信息公開工作制度化、規(guī)范化，切實保障資金的合理使用以及良好的路況和服務水平。
通過修訂努力達成以下目標：
采取“收稅”與“收費”并行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務。今后，占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，實現(xiàn)全國范圍的通達，由一般公共預算保障其建設、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，采取直接征收車輛通行費的方式，向公眾提供可自由選擇的通行服務。
三、《條例》重點從以下八個方面作了修訂
(一)確立“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式。突出了收費公路和非收費公路的不同政策，體現(xiàn)了兩個公路體系統(tǒng)籌發(fā)展的導向。一是從資金來源上，明確政府對非收費公路的投入義務；明確收費公路的多元化籌資渠道。二是從等級構成上，明確收費公路以高速公路為主體；三是明確政府收費公路不得無償劃撥，除收費公路權益外，收費公路資產不得轉讓和上市交易。
(二)調整兩種類型收費公路的內涵。一是將通過政府舉債方式建設的公路統(tǒng)一表述為政府收費公路。未來政府管理的收費公路建設、改擴建資金將統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集，用通行費償還，納入政府性基金預算管理。二是在經(jīng)營性公路中增加了采用政府和社會資本合作模式(PPP)的內涵，并統(tǒng)一表述為特許經(jīng)營公路。
(三)調整政府收費公路統(tǒng)借統(tǒng)還制度。一是將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”。二是統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通主管部門修改為“盛自治區(qū)、直轄市人民政府”。三是將統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“政府收費公路中的高速公路”。通過以省為單位對高速公路實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理，降低了政府收費公路的融資和運營成本，提高管理效率，增強政府償債能力，降低政府性債務風險。
(四)明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神以及經(jīng)國務院同意、國家發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度。一是明確采用招標投標等競爭方式選擇投資者；二是通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護管理、保證服務質量、信息公開的義務，明確合理回報、風險分擔等內容。
(五)提高收費公路的設置門檻。嚴格控制高速公路以外的收費里程規(guī)模，嚴格收費公路的設置，由原來中西部經(jīng)批準二級公路可以收費的規(guī)定，進一步限定為新建和改建技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費。并明確已經(jīng)取消收費的二級公路升級改造為一級公路的，不得重新收費。最終實現(xiàn)只有高速公路收費，其他公路全部回歸公共財政承擔的目標；此外，還提高了獨立收費橋隧的設置標準，由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一提高為1000米以上。
(六)調整收費期限。一是政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，修訂后的《條例》不再規(guī)定具體的收費期限，按照用收費償還債務的原則，以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規(guī)定。二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定。其中高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經(jīng)營期限，維持現(xiàn)行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規(guī)定。三是政府收費高速公路在政府性債務償清后，以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費，以解決高速公路養(yǎng)護費用的問題，保證高速公路正常通行。四是對一級收費公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府債務或社會投資的改擴建工程，可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路以外，其他所有政府收費公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費，其剩余政府性債務經(jīng)審計后全部納入預算管理。
(七)進一步規(guī)范收費公路轉讓。一是明確轉讓政府收費公路權益中的收費權，應當綜合考慮轉讓的必要性、合理性、社會承受力、債務余額等因素，并嚴格限制。二是對政府收費公路收費權轉讓的出讓價作了規(guī)定，不得低于資產評估機構評估的價值？三是明確轉讓特許經(jīng)營公路收費權，應當征得簽訂該特許經(jīng)營協(xié)議的交通運輸主管部門的同意，并重新簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。四是明確不得以轉讓為由提高車輛通行費標準。轉讓政府收費公路的收費權可延長不超過5年的收費期限，轉讓特許經(jīng)營公路收費權不得延長經(jīng)營期限。
(八)強化政府對收費公路的監(jiān)管。一是明確政府收費公路收支納入預算管理，加強政府對收費公路資金使用、公路技術狀態(tài)和通行服務水平的監(jiān)管；二是通過特許經(jīng)營協(xié)議明確經(jīng)營者的權利義務，規(guī)范和限制特許經(jīng)營行為，防止出現(xiàn)不合理收益或者服務質量不到位的行為；三是明確收費公路養(yǎng)護應急保通、治理超限超載等義務及措施，進一步強化政府及經(jīng)營者的服務職能；四是建立收費公路信息公開制度，明確和落實收費公路相關信息向社會公示的主體、內容、形式及相關責任；五是通過高速公路實行聯(lián)網(wǎng)收費和電子不停車收費，減少收費站數(shù)量，提高通行效率和服務水平。
