債務(wù)為何這么多？四問(wèn)2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)
2015-07-01
6月30日上午，交通運(yùn)輸部發(fā)布了2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)。公報(bào)顯示，2014年，全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入3916.0億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元。
為什么債務(wù)這么多？收支缺口為何擴(kuò)大900多億？運(yùn)營(yíng)管理支出到底包含什么？面對(duì)巨額收支缺口，該怎么辦？網(wǎng)記者就社會(huì)公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題采訪(fǎng)了交通運(yùn)輸部公路局有關(guān)負(fù)責(zé)人。
問(wèn)題一：為什么收費(fèi)公路債務(wù)規(guī)模這么大？
答：我國(guó)幅員遼闊，東、中、西地區(qū)差距大，公路特別是高速公路建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)成本高、投資需求大。盡管我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，但可用于公路建設(shè)發(fā)展的車(chē)購(gòu)稅、成品油消費(fèi)稅，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足我國(guó)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要。絕大部分高速公路和部分一級(jí)、二級(jí)公路和大型橋梁、隧道的建設(shè)，只能依靠收費(fèi)公路政策籌集資金?，F(xiàn)有16.26萬(wàn)公里收費(fèi)公路，累積建設(shè)投資6.15萬(wàn)億元中，有4.27萬(wàn)億元是銀行貸款為主的債務(wù)性資金，占累計(jì)投資總額的七成。
截至2014年底，收費(fèi)公路債務(wù)余額為3.85萬(wàn)億元。債務(wù)規(guī)模比較大，這主要是由于我國(guó)加快公路建設(shè)的歷史階段決定的。2010年，收費(fèi)公路收支基本平衡，2011年至2014年，4年增加的收費(fèi)高速公路里程占全部收費(fèi)高速公路總里程的31.1%，投資占累計(jì)建設(shè)投資總額的45.5%，債務(wù)余額占債務(wù)總余額的45.6%。
同時(shí)隨著我國(guó)高速公路建設(shè)逐步向西部地區(qū)、大山區(qū)沿伸，橋梁隧道比不斷增大，加之征地拆遷費(fèi)用、原材料和人工成本快速上漲，高速公路建設(shè)成本還在不斷升高。我們認(rèn)真測(cè)算過(guò)，2014年批復(fù)的四車(chē)道高速公路平均造價(jià)約7700萬(wàn)元/公里，2000年平均造價(jià)約3200萬(wàn)元/公里，2004年平均造價(jià)約4200萬(wàn)元/公里，是2000年的2.4倍，2004年的1.83倍，幾乎每3到4年平均造價(jià)增加1000萬(wàn)元。而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本都維持在十幾年前的水平。此外，通行費(fèi)收不抵支，收入無(wú)法完全滿(mǎn)足支出，需要再次舉借新債務(wù)進(jìn)行彌補(bǔ)，也是債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的原因。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過(guò)去，建設(shè)規(guī)模會(huì)降下來(lái)，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)。
問(wèn)題二：為什么收支缺口比2013年擴(kuò)大了910億元？
答：2014年收費(fèi)公路的收支缺口為1571.1億元，比2013年的660.5億元增加了910.1億元，這主要是還本付息支出大幅增加導(dǎo)致的。2014年收費(fèi)公路的還本付息支出為4207.7億元，比2013年的3147.4億元增加了1060.2億元，增長(zhǎng)33.7%。經(jīng)過(guò)初步分析，還本付息支出大幅增加的原因主要有三個(gè)：
一是債務(wù)規(guī)模不斷增加導(dǎo)致還本付息支出大幅增長(zhǎng)。還本付息支出與債務(wù)規(guī)模直接相關(guān)，債務(wù)余額的增加自然會(huì)導(dǎo)致還本付息支出的增加。以高速公路為例，與2013年相比，2014年收費(fèi)高速公路里程增加6123公里，增長(zhǎng)3.9%；累計(jì)建設(shè)投資總額從54431.8億元，增加到61449.0億元，增加了7017.2億元，增長(zhǎng)了12.9%；累計(jì)債務(wù)性資金從37555.5億元增加到了42652.4億元，增加了5096.5億元，增長(zhǎng)了13.6%。按照3.85萬(wàn)億債務(wù)余額和6%的貸款利率匡算，年需要償還的利息約為2310億元；在償還本金方面，如果剩余還債期為20年，平均每年需要償還的本金為1925億元；如果剩余還債期為15年，平均每年需要償還的本金為2567億元?？梢?jiàn)，超過(guò)4000億元的還本付息支出與3.85萬(wàn)億元的債務(wù)余額是相互對(duì)應(yīng)的。
二是收費(fèi)公路已進(jìn)入還債高峰期。收費(fèi)公路債務(wù)償還的特點(diǎn)是前低后高，剛通車(chē)時(shí)一般是車(chē)流量和通行費(fèi)收入的低點(diǎn)，俗稱(chēng)“車(chē)流量培育期”大約3至5年，在此階段一般會(huì)與銀行約定較低的還本金額，以減少低收入時(shí)的還本付息壓力，待培育期結(jié)束后就會(huì)進(jìn)入正常還債階段，還本付息支出會(huì)有較大幅度的增長(zhǎng)。
三是統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)一步完善，統(tǒng)計(jì)精度進(jìn)一步提高。在2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)布后，我們認(rèn)真收集梳理了社會(huì)公眾的反饋意見(jiàn)，有相關(guān)專(zhuān)家提出現(xiàn)實(shí)操作中收費(fèi)公路債務(wù)是多渠道、分期、分批、滾動(dòng)舉借的，除傳統(tǒng)意義上的長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款外，還有短期流動(dòng)貸款、有償集資款和企業(yè)債券等，是多筆債務(wù)的組合疊加，都應(yīng)統(tǒng)一明確為統(tǒng)計(jì)范圍。同時(shí)，我們也與審計(jì)署發(fā)布的《2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》進(jìn)行了比對(duì)，重點(diǎn)研究了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的債務(wù)“借新還舊”問(wèn)題。在開(kāi)展2014年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)工作時(shí)，結(jié)合社會(huì)公眾、專(zhuān)家的意見(jiàn)，和審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)制度作了進(jìn)一步完善。
問(wèn)題三：運(yùn)營(yíng)管理支出為什么這么多，都包含什么？
答：一是運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)不只是人員費(fèi)用，它包括信息工程費(fèi)、收費(fèi)設(shè)施設(shè)備維護(hù)費(fèi)、人員工資保險(xiǎn)、上繳社會(huì)統(tǒng)籌、車(chē)輛維修燃料、通訊服務(wù)、水電、取暖、票據(jù)印刷培訓(xùn)，事故清障等11項(xiàng)費(fèi)用。
二是收費(fèi)公路行業(yè)屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，每條人工收費(fèi)車(chē)道口都需要實(shí)行三班制，在一些車(chē)流量大的收費(fèi)站為了保障通行效率，還要實(shí)行復(fù)式收費(fèi)，即一個(gè)車(chē)道的一個(gè)班次，同時(shí)安排2至3名收費(fèi)員（所謂的收費(fèi)員“超編”就是這么產(chǎn)生的）,所以盡管平均工資水平較低，但總的人員費(fèi)用會(huì)比較高。但這種情況隨著管理創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步會(huì)有所改變，將來(lái)通過(guò)ETC聯(lián)網(wǎng)和大規(guī)模推廣應(yīng)用，一些人工車(chē)道改造為ETC車(chē)道，人員費(fèi)用也會(huì)逐步降下來(lái)。
三是早期收費(fèi)高速公路是一路一公司，獨(dú)立收費(fèi)，信息化工程很少，它沒(méi)有列在基本建設(shè)費(fèi)用里，也沒(méi)有列在養(yǎng)護(hù)費(fèi)用里。在高速公路基本成網(wǎng)后，為提高通行效率，減少主線(xiàn)收費(fèi)站點(diǎn)，降低運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)行以省為單位聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)需要信息化工程保障，要增加信息化的投入。信息化的費(fèi)用全部給放到運(yùn)營(yíng)管理里面了，而信息工程投入也是很大的。配套設(shè)施的改造會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)管理支出的增加。
今年，我們準(zhǔn)備根據(jù)公眾的意見(jiàn)對(duì)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)行修訂，計(jì)劃對(duì)運(yùn)營(yíng)管理支出作進(jìn)一步拆分細(xì)化，如將信息工程、設(shè)施維護(hù)、人員費(fèi)用等項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)單列，讓公眾更容易理解。
問(wèn)題四：面對(duì)收費(fèi)公路巨大的收支缺口，交通運(yùn)輸部怎么辦？
答：首先，收支缺口的存在和擴(kuò)大，是由公路當(dāng)前所處發(fā)展階段決定的。隨著收費(fèi)公路里程增加，投資與債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，每年需要償還的債務(wù)本息還在增加，還本付息支出的增長(zhǎng)速度高于通行費(fèi)收入的增長(zhǎng)速度，這是收支缺口存在和擴(kuò)大的最主要原因。
我國(guó)公路正處在集中建設(shè)、加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，收費(fèi)公路收支缺口的狀況還會(huì)存在一段時(shí)間。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，待大規(guī)模建設(shè)高峰過(guò)去，建設(shè)規(guī)模會(huì)降下來(lái)，路網(wǎng)處于穩(wěn)定完善，每年增加的債務(wù)也會(huì)隨之降低，通行費(fèi)收入會(huì)隨著交通量的增長(zhǎng)而增加，收費(fèi)公路的償債能力不斷增強(qiáng)，屆時(shí)債務(wù)規(guī)模會(huì)逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務(wù)。
現(xiàn)階段，盡管很難消除收支缺口，但可以采取開(kāi)源節(jié)流的方法緩解收支缺口的擴(kuò)大。在節(jié)流方面，一是要降低融資成本，利用政府專(zhuān)項(xiàng)債券等低成本融資置換利率較高的存量貸款；二是公路建設(shè)嚴(yán)格依照公路網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施，不得隨意調(diào)整規(guī)劃增加規(guī)劃外的公路建設(shè)項(xiàng)目；三是嚴(yán)格控制建設(shè)成本，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，選擇價(jià)優(yōu)質(zhì)高的施工隊(duì)伍；四是利用科技手段降低養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)成本，推廣電子不停車(chē)收費(fèi)，提高通行效率，降低人工成本；五是加大對(duì)超限超載車(chē)輛的治理，延長(zhǎng)公路橋梁使用壽命，延長(zhǎng)大中修周期，扼制因超限超載而額外增加養(yǎng)護(hù)維修工程的支出。
在開(kāi)源方面，一是要加大政府公共財(cái)政對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施投入，減少對(duì)債務(wù)性資金的過(guò)渡依賴(lài)；二是對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)BOT、PPP等模式，吸引社會(huì)資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)協(xié)議方式約定合理回報(bào)率范圍；三是在兼顧公路使用者、債權(quán)人、投資者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過(guò)政策的調(diào)整和完善，使收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置更加公平更加合理。
為了適應(yīng)國(guó)家全面深化改革特別是財(cái)稅體制改革、預(yù)算管理制度改革的要求，不斷推進(jìn)公路交通法治建設(shè)和科學(xué)發(fā)展，我部正會(huì)同有關(guān)部門(mén)從推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度，對(duì)收費(fèi)公路政策進(jìn)行調(diào)整和完善?；谖覈?guó)國(guó)情和發(fā)展階段，在國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)稅收和一般公共財(cái)政無(wú)力承擔(dān)所有公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和償債的資金需求情況下，堅(jiān)持和依靠收費(fèi)公路政策，仍然是確保公路交通持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。從兼顧效率與公平出發(fā)，我們研究提出了構(gòu)建“兩個(gè)公路體系”的總體思路，即統(tǒng)籌發(fā)展以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系和以高速公路為主的收費(fèi)公路體系。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理的資金保障采勸收稅”與“收費(fèi)”并行的方式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”。我部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，按照“用路者付費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、加強(qiáng)政府監(jiān)管和信息公開(kāi)”的基本原則，對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂。
目前，正在對(duì)征求意見(jiàn)稿作進(jìn)一步修改完善，即將向社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。
