收費(fèi)公路條例修正不應(yīng)止于模式調(diào)整
2015-06-16
時隔兩年，《收費(fèi)公路管理條例》修正案即將重新公開征求意見。該條例將出現(xiàn)重大調(diào)整，將現(xiàn)行收取通行費(fèi)的“政府還貸公路”模式，轉(zhuǎn)為政府發(fā)債修路的“政府債務(wù)性公路”模式。(6月14日《經(jīng)濟(jì)觀察報》)
由現(xiàn)行“政府還貸公路”調(diào)整為“政府債務(wù)性公路”模式，如果這一消息屬實(shí)，當(dāng)然確實(shí)稱得上是一種“重大調(diào)整”。因?yàn)閺恼斦A(yù)算尤其是地方財政預(yù)算的角度來看，“政府債務(wù)”實(shí)際上是一個比“政府還貸”更為嚴(yán)格、也更具約束性的概念。這正像有專家指出的，“地方債發(fā)債額度有限，要接受納入政府全口徑預(yù)算，接受地方人大的審核”。因此，新的“政府債務(wù)性公路”模式，將有利于對現(xiàn)行收費(fèi)公路體制形成更有效制約，“遏制地方政府的修路沖動，控制地方的債務(wù)風(fēng)險”。
但對于“政府債務(wù)性公路”模式的價值，恐怕也不宜太過高估。因?yàn)橐粋€明顯的事實(shí)是，無論是“政府還貸公路”還是“政府債務(wù)性公路”模式，“還貸”也好、“發(fā)債”也罷，事實(shí)上仍然都是一種“借錢修路”模式，沒有從根本上改變收費(fèi)公路的“借錢修路，車主埋單償還”的實(shí)質(zhì)，依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是真正理想的“政府投資修路、財政埋單”模式。
而眾所周知，長期以來，我國現(xiàn)行收費(fèi)公路體制之所以飽受詬病，一個根本弊端正在于，囿于收費(fèi)公路規(guī)模過于龐大，廣大車主乃至整個社會的交通運(yùn)輸成本負(fù)擔(dān)一直十分沉重。如數(shù)據(jù)顯示，“中國高速公路收費(fèi)占物流業(yè)總成本的1/3，而2010年中國物流總費(fèi)用占GDP比重為18%左右，比發(fā)達(dá)國家要高1倍左右”。而據(jù)交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)，2013年底，全國收費(fèi)公路里程高達(dá)15.65萬公里。
高速公路等公路建設(shè)維護(hù)費(fèi)用均相當(dāng)不菲，當(dāng)然必須有人埋單。但問題是，作為社會公共基礎(chǔ)設(shè)施、原本姓“公”的公路，在廣大納稅人已承擔(dān)巨額相關(guān)稅負(fù)的情況下，政府財政是否也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資、埋單責(zé)任？如在經(jīng)歷連續(xù)三次上調(diào)之后，目前我國成品油稅負(fù)比例已增至45%，汽柴油消費(fèi)稅已從此前的1元/升和0.8元/升，分別提高至1.52元/升和1.2元/升。按2013年我國汽油消費(fèi)1290億升、柴油消費(fèi)2000億升計算，1年的汽柴油消費(fèi)稅總量將接近4400億。而除了成品油消費(fèi)稅，2013年我國車輛購置稅也多達(dá)2596億元。這意味著，僅上述兩項稅收，每年就近7000億(與車輛相關(guān)的全部稅收，顯然還遠(yuǎn)不止于此)，幾乎兩倍于2013年3652億的全國收費(fèi)公路通行費(fèi)總收入。
這種背景下，對于新一輪的《收費(fèi)公路管理條例》修正案，如果僅止于簡單的模式調(diào)整，價值仍是十分有限的，甚至難免“換湯不換藥”之虞，除此之外，最關(guān)鍵的“修正”，還須緊盯“收費(fèi)公路規(guī)模過大、民生負(fù)擔(dān)沉重”這一痼疾。一方面，對政府之于公路的投資、埋單責(zé)任，進(jìn)行更清晰明確的厘清界定。如高速公路的建設(shè)維護(hù)，公共財政究竟應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任、多大責(zé)任？哪些公路成本須由稅收埋單，而不能再向消費(fèi)者收費(fèi)？另一方面，對于現(xiàn)有收費(fèi)公路的收費(fèi)期限、定價標(biāo)準(zhǔn)，也須進(jìn)行更嚴(yán)格限制。如現(xiàn)行最高25或30年收費(fèi)期限，應(yīng)考慮進(jìn)一步壓縮；應(yīng)將“居民承受力、社會物流成本”等因素作為制定收費(fèi)公路定價標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。
