中國公路收費政策的質疑與建議
2015-06-10
6月3日，上海交通大學中國發(fā)展研究院發(fā)布《中國公路收費政策的質疑與建議》，這是《安泰·問政系列報告》的第一個報告。《東方早報·上海經(jīng)濟評論》經(jīng)授權刊發(fā)全文，試圖為學界與政府主管部門討論、評價公共政策提供平臺。
上海交通大學中國發(fā)展研究院
收費公路成為中國社會當下的一個熱點話題。一方面，《2013年全國收費公路統(tǒng)計公報》稱，全國收費公路整體虧損，另一方面，根據(jù)路橋上市公司年報，收費公路被指暴利，或成為“提款機”；一方面，部分收費公路超期收費，飽受輿論詬病，另一方面，收費公路的大量到期債務無法償還。面對此間的種種亂象，作為主管部門的交通運輸部提出了關于收費公路改革的基本思路，并正在修改《收費公路管理條例》，將于今年下半年發(fā)布。我們認為，交通運輸部關于收費公路改革的基本思路和《收費公路管理條例（修正案）》存在缺陷，其問題源頭在于缺乏對公路定位的認知，公路體系的架構亦存在偏差，需要從這些基本問題出發(fā)，認真反思、檢討并重新制定公路收費政策。
本報告的主要觀點和政策建議是：
1.公路的定位是“混合物品性質的公用事業(yè)”?；诖耍⒉淮嬖谛再|迥異的兩個公路體系，有且只有一個公路體系。應該按照一個公路體系的思路來調整、改革收費公路的管理體制和相關政策。
2.如果認同一個公路體系，那么，收費公路的理想狀態(tài)是一種類型，即政府還貸公路。由此，將大大簡化資金籌集的方式，即主要依靠貸款和發(fā)債籌集公路建設資金。因此，從現(xiàn)在起，不再批準開工建設經(jīng)營性公路；禁止將已建成、在建和已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路轉讓或劃轉為經(jīng)營性公路；研究制定現(xiàn)有經(jīng)營性公路退出的方案。
3.根據(jù)《公路法》的規(guī)定，以及“費改稅”的稅制改革原則，“多用多繳，少用少繳”的公平原則，并為環(huán)境保護籌集資金的需要，將收費公路（主要是高速公路）的養(yǎng)護資金也折算計入燃油附加稅，在建設經(jīng)費的貸款全部收回后，不再另行收取通行費。
4.PPP模式通過公共政策授權的特許經(jīng)營即特許收費，不應該也不可以獲取遠高于社會平均利潤水平的高額利潤，更不能轉移利潤至其他行業(yè)。因此，要有效推行公路項目PPP模式，關鍵在于創(chuàng)造公開透明的發(fā)展環(huán)境、硬化制度約束和監(jiān)管、強化社會資本的競爭。如果不能做到上述幾點，PPP模式就應當緩行。
5.對于將“延時收費”、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”和“收費排他，以防擁堵”的做法上升為政策的考慮，要謹慎對待，充分討論和研究，不宜匆忙付諸推行。
一、公路的定位
公路姓“公”，這里，“公”是指公用事業(yè)。公路建設和養(yǎng)護，首先需要巨額資金，這里，資金是且只能是以多渠道方式籌集。所以，公路的定位是“混合物品性質的公用事業(yè)”。
混合物品的界定源于公共物品的分類。公共物品分類一般有兩種方式：其一，分為純公共品（非排他性、非競爭性）、俱樂部物品（排他性、非競爭性）和共有資源（非排他性、競爭性）。其二，分為純公共品和準公共品（有限排他性和有限競爭性），準公共品又稱混合物品，又可分為公益品或受益品，如教育、圖書館、博物館和公園；公用事業(yè)物品（具有自然壟斷性），如公路、電力、自來水等?；旌衔锲放c公共物品、私人物品一并成為公共經(jīng)濟學中對于產(chǎn)品和服務的分類，以及財政職能與公共政策的劃分依據(jù)之一。
混合物品是同時具有使用或消費上的有限競爭性與收益上的有限排他性的公共物品。有限競爭性是指在消費者達到一定數(shù)量之前，增加一個人消費該產(chǎn)品時所帶來的邊際成本為零，而超過該數(shù)量后邊際成本將不再為零；非排他性指一個人在消費該產(chǎn)品時無法排除他人也同時消費這類產(chǎn)品，而有限排他性則是部分人可以被排除在對該產(chǎn)品的消費之外—基于法律或其他客觀原因，譬如由于該物品的生產(chǎn)加入了私人資源而不能無償使用。對照這一定義，不難發(fā)現(xiàn)，公路是典型的混合物品。在現(xiàn)實生活中，國家承擔著多方面的公共職能，公共資源的稀缺性決定其無法全部覆蓋公共職能，同時，私人資源有效進入公共物品的提供，在部分改變其性質，成為混合物品的同時，也可以提高其效率。所以，混合物品成為當今社會的一個重要存在。
所謂公用事業(yè)，是指具有社會主體和居民共享特征的，服務于全社會生產(chǎn)、流通和居民生活的各項事業(yè)，包括公路在內(nèi)的基礎設施和市政服務通常屬于公用事業(yè)。將公用事業(yè)混同于公共服務（物品）的表述屢見不鮮，甚至在一些政策性思路中也常有這種誤讀。在交通運輸部關于收費公路改革的基本思路中，我們就發(fā)現(xiàn)了類似的問題。公用事業(yè)與公共服務都具有共享特征，但前者的消費是可以分割的，即排他的，后者的消費是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以對消費者收費，后者則不可以。在現(xiàn)代社會，公共服務的非排他有兩種情形，其一是技術性的，技術上無法做到排他，如國防、知識；其二是制度性的，制度上不允許排他，如義務教育、公共衛(wèi)生。厘清公用事業(yè)和公共服務的區(qū)別，對于相關政策制定是至關重要的。
公路的資金來源和使用特征決定了它的“混合物品性質的公用事業(yè)”的定位。定位是事物相對穩(wěn)定的規(guī)定性。因此，制定公路收費政策必須始終扣緊公路的定位。
二、公路體系的架構
在交通運輸部關于收費公路改革的基本思路中，提出了未來中國的公路體系。交通運輸部認為，未來形成兩個公路體系：普通公路由政府公共財政承擔，提供均等化基本公共服務；高速公路通過收費方式，由用路者支付，提供效率服務。同時努力做到每一條收費公路的附近或平行走向上有一條以上可供選擇的非收費公路。
這個思路告訴我們，普通公路未來將是公共服務，而且是基本公共服務。既然是基本公共服務，那么，它就將是非排他、非競爭的，具體到公路，也就是不收費、不擁擠的。根據(jù)基本公共服務的性質，這里的不收費是指，既不收建設費用，也不收養(yǎng)護費用。顯然，交通運輸部誤將公路這一本應是混合物品性質的公用事業(yè)作為純公共服務了。這個思路還告訴我們，中國的高速公路將永遠是效率服務，將永遠收費。如果這里的永遠收費是指養(yǎng)護費用，那無可指摘，但如果不是，而是包括建設費用，就需要商榷了。與之而來的問題是，即便是養(yǎng)護費用，究竟選擇什么方式收??？
公路是具有有限競爭性的混合物品，在使用者達到臨界點之前是非競爭的，之后具有競爭性。但是，公路是否具有使用上的非排他性？這個更多地取決于法律的規(guī)定，法律可規(guī)定非排他，如城市道路和普通公路；也可規(guī)定排他，如收費的高速公路。是否具有排他性，是影響物品分類屬性的重要方面。美國基本上規(guī)定所有道路都非排他—除極少數(shù)收費公路，它的道路是一個體系；中國交通部現(xiàn)在規(guī)定鄉(xiāng)村公路、普通公路非排他，高速公路排他，公路變成兩個體系。這兩種情形，邏輯上似乎都說得過去。但是，法律的規(guī)定會直接影響到公路的財務安排，即建設、養(yǎng)護資金的籌集方式。美國因為法律規(guī)定非排他，因此，經(jīng)費來自稅收，包括一般稅收（少部分）、燃油稅（目前是主要部分，未來可能被里程收費所取代）和土地溢價歸公部分。中國的情形則比較混亂，經(jīng)費來源既有車購稅、燃油附加稅，又有高速公路收費；使用上，前兩種經(jīng)費來源同時用于非排他的公路和排他的高速公路，后一種則只用于高速公路。中國高速公路的排他純粹是為了收費而定的，但引出了一系列問題：一條高速公路的收費總量怎么定？以收足該公路的建設成本為標準，還是不設總量上限？一條高速公路的收費年限怎么定？如果設定年限，設定多少年為宜？和前兩個問題相關的，如果屬于在給定年限內(nèi)收足了建設成本就不再收費的情形，那么，可能（1）此后的車輛不用付費，實質上構成了對此前此后高速道路使用者的不公平；（2）為了盡快收回成本，可能設定了過高的收費標準，從而降低了高速道路收費期間的使用效率；（3）對于道路使用不足的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可能永遠沒有一條能夠收回投資的高速公路。因此，綜合考慮，還是美國的一個公路體系比較恰當。
交通運輸部關于公路體系改革思路的“二分法”取了兩個極端：作為公共服務的公路和作為私人（效率）服務的公路。這顯然違背了公路的定位，是必須調整的。如果我們在公路定位上沒有歧義，也同意上述分析，那么，就應該按照一個公路體系的思路來調整、改革收費公路的管理體制和相關政策。如果說公路體系內(nèi)部存在著差別，那么，它們主要體現(xiàn)在建設資金投入的來源和結構上。顯然，這個差別只是量的，而不是質的。
三、建設資金的籌集與償還
公路收費政策是否合理，首先取決于建設資金籌集與償還的方式。
《中華人民共和國公路法》規(guī)定：“除本法第五十九條規(guī)定可以收取車輛通行費的公路外，禁止任何公路收取車輛通行費。”《公路法》“第五十九條”的規(guī)定如下：“符合國務院交通主管部門規(guī)定的技術等級和規(guī)模的下列公路，可以依法收取車輛通行費：（一）由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路；（二）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路；（三）由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依法投資建成的公路。”現(xiàn)在通常將這三種情形簡化為兩種收費公路類型：政府還貸公路，指第一種情形；經(jīng)營性公路，指第二、三種情形。第二種情形是指部分經(jīng)營性公路來自政府還貸公路的變性和轉讓；第三種情形是指部分經(jīng)營性公路是社會資本投資建設的公路。
回顧改革開放以來我國的公路建設，尤其是高速公路建設，通車里程超常規(guī)增長是有目共睹的事實，但其中的公共政策失誤何在？我們認為，失誤就在于開了建設經(jīng)營性公路的口子，并允許政府還貸公路變性為經(jīng)營性公路。本來，公路變性可以只是一種財務安排的調整，可以不增加剩余收費的總量，但在中國的情形恰恰不是這樣。也許有人會說，如果不開經(jīng)營性公路這個口子，不允許政府還貸公路轉讓為經(jīng)營性公路，就不會有公路建設的如此巨大成就。這究竟應該如何認識？
首先，“要想富，先修路”，公路對于經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用毋庸諱言。但是，以什么方式籌措公路建設資金，決定著企業(yè)和居民的用路成本，也決定著全社會的物流成本。中國的物流成本明顯高于國際一般水平，與經(jīng)營性公路及其占比過高有著密切的關系。數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)的物流成本占銷售額的比例，中國為20%~40%，發(fā)達國家在9.5%~10%；社會物流成本占GDP的比重，中國為18%，美國是8.5%。數(shù)據(jù)還顯示，我國的過路過橋費占運輸成本的34%。盡管物流成本居高不下還有其他原因，但過高的公路收費無疑是其中的一個重要原因。由此，已經(jīng)影響到中國企業(yè)和產(chǎn)品的國際競爭力。
其次，一如過去30多年的增長方式對于推動中國經(jīng)濟增長起到過歷史性作用，但時至今日，這一方式中的一些關鍵條件難以為繼，必須轉型一樣，經(jīng)營性公路的融資模式也已經(jīng)走到盡頭，必須調整與改革。以政府還貸公路和經(jīng)營性公路相對平衡的江蘇省為例（在廣東省，高速公路幾乎都是經(jīng)營性公路）：2013年，該省政府還貸公路3142公里，經(jīng)營性公路4120公里，占比分別為43.27%和56.73%；政府還貸公路債務負擔384億元，經(jīng)營性公路則為1150億元，占比分別為25.03%和74.97%。可見，經(jīng)營性公路與政府還貸公路里程相近，但負債和融資成本均遠高于政府還貸公路，其融資模式已不可持續(xù)，必須調整與改革。
再次，經(jīng)營性公路自身弊端彰顯，到了設計改革方案研究其退出的時候了。高速公路上市公司的利潤水平甚至超過金融、房地產(chǎn)等行業(yè)，已是盡人皆知的事實。寧滬高速2010年年報坦承，收費公路毛利潤率高達73.77%。四川成渝同年的年報顯示，這家公司及其屬下3家分公司，營業(yè)利潤率最低的也有53%，最高的達70%，平均達到66%。2014年的部分年報顯示，深圳高速、山東高速、成渝高速等企業(yè)的利潤率多在30%以上。在特許經(jīng)營的條件下，居然有如此豐厚的回報，其他企業(yè)和老百姓將作何感想？一方面，路橋公司現(xiàn)金流充沛，另一方面，也考慮到收費大限以后的出路，媒體報道，已有路橋公司涉足房地產(chǎn)、金融等高回報行業(yè)，這部分業(yè)務收入和利潤甚至高于主營業(yè)務收入和利潤。對此，必須重申，由公共政策授權的特許經(jīng)營即特許收費，不應該也不可以獲取遠高于社會平均利潤水平的高額利潤，更不能轉移利潤至其他行業(yè)，如果這個問題在授權特許經(jīng)營時沒有說清楚，現(xiàn)在必須提出來，并加以監(jiān)管。
這一政策失誤主管部門已在反思和檢討。2012年4月，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦聯(lián)合下發(fā)《關于禁止將政府還貸公路違規(guī)轉讓或劃轉成經(jīng)營性公路的通知》（下簡稱為《通知》）。《通知》指出：“禁止以體制調整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費公路管理條例》等有關規(guī)定，將政府還貸公路，包括在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路，轉為經(jīng)營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性。”然而，《通知》存在語焉不詳?shù)膯栴}。從《通知》的標題，以及其中的一段表述：“禁止……將政府還貸公路，包括……”，應理解為所有政府還貸公路都不得轉讓或劃轉成經(jīng)營性公路，但是，文件中還有幾段相關表述卻并非這個意思。
表述一：“政府還貸公路收費權轉讓必須嚴格按照規(guī)定程序報批并采用招標投標方式，及時向社會公布”；表述二：“對已批準的政府還貸公路，在建設過程中轉為經(jīng)營性公路并確由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設的，應按規(guī)定程序報原批準單位重新批準”；表述三：“轉讓國道（包括國道主干線和國家高速公路網(wǎng)項目），應當報國務院交通運輸主管部門批準；轉讓國道以外的其他公路收費權，應當經(jīng)省級交通運輸主管部門審核同意，報省級人民政府批準，并報國務院交通運輸主管部門備案”。由此表明，這個文件僅針對“在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路”，并未涉及已建成的政府還貸公路，更未涉及是否繼續(xù)批準建設新的經(jīng)營性公路。
現(xiàn)在，相當部分地方政府的負債水平都已達到或超過警戒線時，利用社會資本建設包括公路在內(nèi)的基礎設施和市政服務，就成為它們的首選。因此，如果已建成政府還貸公路轉讓或劃轉經(jīng)營性公路，以及新批準開工建設經(jīng)營性公路的源頭不堵上，僅僅禁止將在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路轉讓或劃轉為經(jīng)營性公路是遠遠不夠的。可以預見，如果繼續(xù)批準經(jīng)營性公路項目，繼續(xù)提高其在收費公路中的比重，那么，一個人為造成的高速公路自然壟斷行業(yè)就將最終形成（現(xiàn)在是初步形成），高速公路收費就將遙遙無期，這是該行業(yè)以外的企業(yè)和廣大居民都不愿意看到的。
我們認為，收費公路的理想狀態(tài)是一種類型，即政府還貸公路，由此，將大大簡化資金籌集的方式，主要依靠貸款和發(fā)債籌集公路建設資金。但是，目前做不到，經(jīng)營性公路是一個現(xiàn)實存在。即便如此，也有多種政策
