PPP在中國的發(fā)展歷程
2015-05-25
PPP在我國并非全新的事物，上世紀(jì)末就已出現(xiàn)通過PPP項(xiàng)目。截至目前，我國采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目累計(jì)超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資超過9000億元。我國PPP模式的發(fā)展可以分為三個階段。
1、開創(chuàng)性階段：20世紀(jì)末至2003年
典型案例：我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目——刺桐大橋。
項(xiàng)目結(jié)構(gòu)：泉州市政府和準(zhǔn)刺桐大橋開發(fā)總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設(shè)期為3年。項(xiàng)目采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。
經(jīng)驗(yàn)及意義：刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。刺桐大橋的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，成為國內(nèi)首例以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式案例。
項(xiàng)目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項(xiàng)目雖有SPV的構(gòu)架，卻并未形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范的契約文本，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)了種種問題。項(xiàng)目前期未考慮排他性條款，當(dāng)項(xiàng)目收益較好時，政府投資建設(shè)了并行的新橋，形成競爭狀態(tài)，投資方權(quán)益未得到充分保障；政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢施加的“建設(shè)增項(xiàng)”，使業(yè)主方增加了大量利益讓渡負(fù)擔(dān)；過橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機(jī)制等。
以彌補(bǔ)基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項(xiàng)目啟動伊始就注定會遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，此期間PPP試點(diǎn)項(xiàng)目無論成功與否，都沒能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮逐漸歸于平息。
2、現(xiàn)代意義發(fā)展階段:2003年至2013年
2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目開發(fā)。中國式PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。
此階段， PPP項(xiàng)目仍然缺乏頂層設(shè)計(jì)，一切以地方政府短期實(shí)用目的優(yōu)先，各種問題依然延續(xù)。但成功的PPP經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過復(fù)制與改良，促進(jìn)了PPP理論發(fā)展。實(shí)踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在此階段得到逐步確立。
3、新一輪熱潮：2013年以后
近年，我國PPP模式的制度化建設(shè)提上議事日程。隨著一系列頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)，我國有望形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對完整的PPP政策框架。
2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。
特許經(jīng)營立法工作重新啟動，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》已于2015年1月公開征求意見。財政部在2014年12月批準(zhǔn)成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項(xiàng)目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。
當(dāng)前各地PPP項(xiàng)目具有以下典型特征：
一是地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個省級行政單位和南昌、昆明兩個省會城市已完成了首批項(xiàng)目篩選，開始進(jìn)行項(xiàng)目推介，合計(jì)推介項(xiàng)目計(jì)劃總投資額1.2萬億元，除重慶、四川公開報道了其中部分項(xiàng)目已經(jīng)簽署合作協(xié)議或備忘錄外，多數(shù)仍處于推介和洽談期。
二是PPP推薦試點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域以交通和以污水處理行業(yè)為主。江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計(jì)劃PPP總投資金額4343億元，項(xiàng)目總數(shù)143個。其中總投資金額最高的為交通領(lǐng)域，計(jì)劃總投資額3128億元，金額占比達(dá)到72%，而基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目總數(shù)為77個，項(xiàng)目數(shù)占比為54%。
三是PPP項(xiàng)目周期長、投資金額大，對大規(guī)模低成本長期限資金有大量需求，但此類資金供給并不樂觀。
為了解決這一矛盾，近期中央和各部委也在積極推進(jìn)各項(xiàng)安排。首先，國務(wù)院鼓勵創(chuàng)新投融資機(jī)制。其次，央行正在就新的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》公開征求修改意見，未來相關(guān)PPP項(xiàng)目利用項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押融資可能會更加便利。
再次，對項(xiàng)目付費(fèi)支持將通過合同約定，更加規(guī)范化。在未來的PPP模式中，政府仍然可以通過政府付費(fèi)等方式給予支持，但支持僅限于注資、補(bǔ)貼等合同約定的責(zé)任，而非直接替項(xiàng)目公司償還債務(wù)。2014年12月發(fā)改委發(fā)文指出“如政府為合作項(xiàng)目提供投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條件”。未來PPP項(xiàng)目無論是獲得補(bǔ)助、注資，還是擔(dān)保、貼息等政府支持措施，都可以根據(jù)合同進(jìn)行分析，有利于判斷和分析項(xiàng)目運(yùn)營后期現(xiàn)金流。
當(dāng)前決策層大力推廣PPP，不是把其單純作為一項(xiàng)融資工具和穩(wěn)增長工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)變革。各級政府唯有摒棄認(rèn)識偏誤，才能推出真正適銷對路的PPP，激發(fā)起社會資本的參與熱情。
PPP中國模式的幾大特征
公私合作模式（PPP）就是公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。根據(jù)社會資本參與程度、承擔(dān)風(fēng)險，PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類：
外包類：私人部門僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)，項(xiàng)目投資和經(jīng)營的風(fēng)險完全由公共部門承擔(dān)。
特許經(jīng)營類：以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，私人部門涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營，公共部門和私人部門需要共擔(dān)風(fēng)險。參與項(xiàng)目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營期限之后需要移交公共部門。
私有化類：私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有。私人部門在定價和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。
綜合最近一兩年，有關(guān)官員講話和政策文件，可以大致勾勒出我國PPP模式的結(jié)構(gòu)上的幾大特點(diǎn)：
一是合作形式以特許經(jīng)營類為主。財政部部長樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機(jī)制變革》一文中指出，“廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債管理的意見》（以下簡稱“43號文”）指出，“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營”。財政部在113號文中提到的項(xiàng)目運(yùn)作主要方式是特許經(jīng)營類，也包含了外包類中的委托運(yùn)營和管理合同。
從目前的政策動向看，在PPP項(xiàng)目經(jīng)營中，政府和社會資本的合作鏈比較長，雙方共擔(dān)風(fēng)險、共享收益，而且項(xiàng)目最終要交還政府。因此，可以預(yù)計(jì)，政府和社會資本的合作形式主要是特許經(jīng)營類。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。
二是以特殊目的公司為載體。國務(wù)院43號文提出“投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目”。財政部解答43號文中提到，“對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補(bǔ)貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任”。
據(jù)此推斷，國內(nèi)PPP項(xiàng)目將主要以特殊目的公司（SPV）為載體來實(shí)現(xiàn)。SPV是政府與社會資本組成的一個特殊目的機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后移交給政府。
三是政府部門和社會資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營權(quán)授予、價格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）。社會資本則需承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。
值得注意的是，目前規(guī)范文件并沒有將合作方定義為私人部門，而是定義為“社會資本”，而我國很多商業(yè)化的企業(yè)是國有控股的，因此我國的PPP模式并沒有排除國有企業(yè)這一參與主體。
在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目鏈的部分板塊，而不是全程參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)到運(yùn)營的完整鏈條，雙方都缺乏對項(xiàng)目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤考慮。單一部門“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問題。目前財政部推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會資本的合作和風(fēng)險適當(dāng)原則，合作期限更長，并且項(xiàng)目整體生命過程中合作較為密切，有利于保證項(xiàng)目質(zhì)量。
PPP模式的本質(zhì)
公私合作具有很長的歷史，近年來中東歐及中南美洲國家在PPP方面的巨大成功，使人們意識到其重要意義。概言之，PPP模式實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目兩個方面的革命。
1、從傳統(tǒng)融資進(jìn)入項(xiàng)目融資模式
從金融市場的角度來看，PPP項(xiàng)目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項(xiàng)目前景為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資。項(xiàng)目未來收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項(xiàng)目參與權(quán)。
通過成立SPV，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險隔離。同時，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方利益，未來還款主要依靠項(xiàng)目預(yù)期收益，是嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目融資。財政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征。
因此， PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項(xiàng)目之間的關(guān)系，控制了隱性債務(wù)風(fēng)險。
2、實(shí)現(xiàn)了私人資本對公共財政領(lǐng)域的合理參與
PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項(xiàng)目主動權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險分散；私人部門對項(xiàng)目評估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營全程參與，其獲益途徑可以來自于項(xiàng)目運(yùn)營和特許權(quán)，也可以是其它附帶收益，如稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等。
因此，PPP模式有效解決了財政直接投資效率方面先天劣勢，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險。
PPP模式存在的主要問題及之策
目前，PPP模式出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”現(xiàn)象。各級政府對PPP熱情高漲，但社會資本則顯得相對冷靜，據(jù)悉截至目前各級政府推出的項(xiàng)目中，與社會資本達(dá)成初步意愿的僅占十分之一左右。
1、政府與市場的職能界限不清。目前社會對PPP模式的認(rèn)知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會資本、專家學(xué)者，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在4月份宏觀數(shù)據(jù)顯示經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落勢頭未有效扭轉(zhuǎn)時，PPP模式更被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當(dāng)前正在經(jīng)歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計(jì)劃中許多投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會資本對PPP項(xiàng)目的可行性與有效性的疑慮。
把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認(rèn)知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應(yīng)，但PPP的本質(zhì)是更高效地滿足社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府財政資源，以及促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型。
當(dāng)前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動一場新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。過去，看似政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)上投入許多資源，但許多公共資源實(shí)際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務(wù)和產(chǎn)品，更談不上最大化政府公共財政效用。通過PPP模式，公共產(chǎn)品和服務(wù)就可走出政府自產(chǎn)自供的格局。這一方式的轉(zhuǎn)變不僅極大地避免公共財政資源沉淀，而且提高了公共財政資源的使用效率。從這個角度上講，PPP模式可視作一場公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給革命。
當(dāng)然，這要求對公共性和公益性進(jìn)行科學(xué)合理的定義。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領(lǐng)域，那些可以市場化的領(lǐng)域，應(yīng)該通過市場定價來解決，避免集運(yùn)動員與裁判員于一身的角色錯位。如果政府擁有裁判員和運(yùn)動員的雙重角色，一旦政府失信違約，給項(xiàng)目帶來直接損害的同時，也不利于后期項(xiàng)目開展。盡管PPP項(xiàng)目合作雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過程中政府依然處于強(qiáng)勢和優(yōu)勢地位，政府失信違約對投資人的融資成本、項(xiàng)目收益造成了嚴(yán)重的影響，并且不利于其他項(xiàng)目的開展。
2、為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境，避免基于政策推動的不穩(wěn)定性。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國人大立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會對政策“朝令夕改”的擔(dān)憂。
在立法機(jī)關(guān)立法制定PPP市場秩序時，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權(quán)責(zé)對稱行駛各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司（SPC）中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會資本更多為項(xiàng)目配資，那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具，進(jìn)而削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。
過度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，甚至即便在設(shè)立有助于破產(chǎn)隔離的SPV中，依然置入政府主導(dǎo)項(xiàng)目的條款，將很容易混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無法有效隔離風(fēng)險，導(dǎo)致政府等事實(shí)上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險連帶責(zé)任，并給政府等帶來不必要的聲譽(yù)風(fēng)險。
3、創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)形式和交易模式，提高PPP項(xiàng)目的市場深度。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長，且多是非標(biāo)準(zhǔn)化和非證券化項(xiàng)目，這導(dǎo)致PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場很難活躍，投資者風(fēng)險不易轉(zhuǎn)移。
為此，一方面可在PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)上按照《合伙企業(yè)法》確定普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）的合伙人機(jī)制，抑或借鑒眾籌模式中的領(lǐng)投人與跟投人機(jī)制，并根據(jù)項(xiàng)目的特殊性制定特定損益分配條款，確定政府及相關(guān)實(shí)體參與特定PPP項(xiàng)目的身份和角色，用法律的形式明確各自的權(quán)責(zé)。另一方面，PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)可以實(shí)行分級證券化基金模式，把參與PPP項(xiàng)目的各方權(quán)責(zé)與損益分配機(jī)制，內(nèi)嵌到PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)中，使PPP具有硬約束。同時，不論是合伙人制、領(lǐng)投／跟投的眾籌模式，還是分級基金模式等，都旨在對PPP產(chǎn)品的證券化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其能在股權(quán)和金融交易所交易，為PPP創(chuàng)造動態(tài)優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)和動態(tài)優(yōu)化運(yùn)營機(jī)制的環(huán)境。
總之，當(dāng)前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項(xiàng)政府融資工具和穩(wěn)增長的工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)變革。因此，各級政府唯有摒棄認(rèn)識偏誤，立足改革創(chuàng)新政府行政理念，那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對路，激發(fā)起社會資本的參與熱情。
