公路上的PPP 被誤讀的PPP
2015-04-21
政府部門在P P P項(xiàng)目建設(shè)管理上作風(fēng)強(qiáng)勢，過多過細(xì)地參與了項(xiàng)目的很多微觀方面，很多時(shí)候阻礙了私營部門參與的積極性。
被誤讀的PPP盡管對于P P P的定義在內(nèi)容和表達(dá)重點(diǎn)上不盡相同，但幾個(gè)關(guān)鍵詞：政府（公共部門）、社會資本（私營部門）、“全過程”合作、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績效等，它們構(gòu)成了PPP概念的本質(zhì)。
P P P常被誤讀為一種融資方式，在收費(fèi)公路領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的BOT就是這樣。焦點(diǎn)都在于政府引入社會資本填補(bǔ)了公共財(cái)政投資的空缺，而對建設(shè)運(yùn)營中的項(xiàng)目績效和雙方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)往往關(guān)注度不足。盡管很多PPP模式客觀上具有融資功能，其本質(zhì)是與傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)供給方式相對應(yīng)的一種替代性公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付方式，由政府與社會資本建立長期的合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)，目的在于通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給績效的提升。同時(shí)，并非所有的PPP模式都需要融資，通過合作獲取社會資本在管理、技術(shù)或者其他方面的優(yōu)勢以提高項(xiàng)目績效也是采用PPP模式的目的之一。
通過引入社會資本，將原來由政府承擔(dān)的初始公共資產(chǎn)的短期財(cái)政投入，轉(zhuǎn)化為長期的政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)提供更多公共資產(chǎn)的目的。同時(shí)，將付費(fèi)與公共服務(wù)的可用性進(jìn)行捆綁激勵，由于社會資本需要承擔(dān)公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職能，因此具有確保公共資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量的積極性，從而實(shí)現(xiàn)全壽命周期的最優(yōu)效率。在透明、合理的成本核算機(jī)制、定價(jià)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制下，社會資本有動力通過改進(jìn)管理和優(yōu)化創(chuàng)新降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下預(yù)算體制缺陷造成的成本管理問題，進(jìn)而降低政府和/或社會公眾為同等質(zhì)量公共資產(chǎn)或公共服務(wù)所付出的成本。通過對社會資本技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的整合、服務(wù)創(chuàng)新激勵以及項(xiàng)目協(xié)議約束，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資和管理層面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在同等成本水平下提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
政府可以專注于公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的交付績效監(jiān)管與總體規(guī)劃管理，同時(shí)可以獲得更多、更有效的市場基準(zhǔn)信息，在公共監(jiān)管過程中實(shí)現(xiàn)公共管理能力的提升。
PPP中國史
自上世紀(jì)9 0年代，我國已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展了大量的P P P探索和實(shí)踐，特別是作為P P P運(yùn)作方式之一的B O T已經(jīng)在收費(fèi)公路領(lǐng)域有了廣泛的應(yīng)用。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，自1990年至2013年，我國采用P P P模式的項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)超過1000個(gè)。盡管由于對私營部門的定義差別，該數(shù)據(jù)并不能完全反映PPP在我國的應(yīng)用狀況，其PPP項(xiàng)目的絕對數(shù)量已經(jīng)超過了絕大多數(shù)國家，但很多項(xiàng)目在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政府監(jiān)督三個(gè)核心環(huán)節(jié)上一直陷入“形似而神不似”的怪圈。與此同時(shí)，我國在P P P概念和原理的普及、法律體系的完善、P P P專門管理機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)、P P P項(xiàng)目操作指引和標(biāo)準(zhǔn)化工具的配備方面，與PPP發(fā)達(dá)國家存在較大差距。據(jù)亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)P P P制度環(huán)境成熟度的評估，中國排在韓國、印度和日本之后，得分較低的兩項(xiàng)是法律環(huán)境和機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致P P P項(xiàng)目操作過程中產(chǎn)生了運(yùn)作不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)和利益分配不當(dāng)、履約管理不到位等問題。
十八屆三中全會后，對市場地位的強(qiáng)調(diào)，使得P P P成為適應(yīng)“國家治理現(xiàn)代化”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”、“推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”要求的一次變革，具有緩解“融資平臺債務(wù)高”、“公共供給效率低”、“私人資本進(jìn)入難”等矛盾和問題的作用，同時(shí)也是推行政府向社會力量購買服務(wù)、發(fā)展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。
公路上的PPP
2014年中央釋放的政策信號
4月和10月，兩次國務(wù)院常務(wù)會議積極推廣PPP模式。
5月21日，國家發(fā)改委公布80個(gè)領(lǐng)域鼓勵社會投資的項(xiàng)目。
5月25日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。之后又成立PPP中心。
9月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。
10月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。
10月28日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》；預(yù)算法的修訂和中期財(cái)政規(guī)劃，為PPP鋪平道路。
12月4日，財(cái)政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP的項(xiàng)目操作指引和指導(dǎo)意見。
2015年1月19日，國家發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，同一天財(cái)政部發(fā)布《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》。P P P的頂層設(shè)計(jì)過程中，相關(guān)部委邀請專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家參與，形成了政府與社會力量合力推動P P P發(fā)展的新局面。交通運(yùn)輸部在2015年1月出臺《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》，明確提出深化投融資體制改革、引導(dǎo)社會資本參與交通運(yùn)輸建設(shè)的目標(biāo)。
公路上的PPP運(yùn)作方式
P P P本身是個(gè)寬泛的概念，基本上處于傳統(tǒng)政府提供和社會資本提供之間的各種混合模式都屬于P P P模式。因此，眾所周知的BOT只是PPP的一種，將PPP和BOT并列的提法并不準(zhǔn)確。
根據(jù)項(xiàng)目是否為新建公路或已有公路項(xiàng)目、是否需要融資、是否需要改擴(kuò)建、運(yùn)營期滿所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)是否移交等標(biāo)準(zhǔn)，公路建設(shè)領(lǐng)域可以考慮采用的主要的PPP運(yùn)作方式總結(jié)如圖2所示。
對于需要引入資金并且運(yùn)營期滿需要移交的新建項(xiàng)目，通常采用的是應(yīng)用最多的BOT模式，社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)的P P P運(yùn)作方式, 合同期限一般為20至30年。BOT模式存在兩個(gè)子模式，分別為BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交）和BTOT（建設(shè)-移交-運(yùn)營-移交）。
B O O T模式下，公路建成后的整個(gè)運(yùn)營期內(nèi)所有權(quán)均歸社會資本所有，運(yùn)營期結(jié)束后再由社會資本移交給政府；BTOT模式下，公路建成后社會資本即將所有權(quán)移交給政府，僅保留資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)，運(yùn)營期結(jié)束后再將資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)移交給政府。
對于需要引入資金并可以考慮運(yùn)營期滿所有權(quán)不移交的新建項(xiàng)目，BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）是一種選擇。BOO的公共職責(zé)轉(zhuǎn)移和回報(bào)機(jī)制與B O T基本一致，區(qū)別在于B O O項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)始終屬于社會資本，政府的目標(biāo)是通過項(xiàng)目獲得持續(xù)穩(wěn)定的公共服務(wù)而非掌握公共資產(chǎn)。B O O合同期限通常為30年，在雙方?jīng)]有發(fā)生提前終止合同情形的情況下，可直接續(xù)約實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營，不存在移交環(huán)節(jié)。
對于不需要引入資金的新建公路項(xiàng)目，可以采用L O T（租賃-運(yùn)營-移交），是指政府將公路的運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本或項(xiàng)目公司。政府承擔(dān)公路建設(shè)投資，保留公路所有權(quán)并租賃給社會資本。通常情況下，社會資本或項(xiàng)目公司通過使用者付費(fèi)回收成本，政府可分享部分收費(fèi)作為公路租賃費(fèi)用。合同期限一般為20年至30年。
公路上的PPP
既有公路項(xiàng)目也可以采用P P P模式，盤活道路資產(chǎn)、提升管養(yǎng)績效或應(yīng)對新的交通需求。對于不需要引入資金的既有項(xiàng)目，可以直接采用O&M（委托運(yùn)營），是指政府將既有公路的運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本或項(xiàng)目公司。政府保留公路所有權(quán)并向社會資本或者項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。O&M通常采用中期合同的方式（可續(xù)簽），可以用于對運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)有特殊要求的橋梁或者隧道項(xiàng)目，目的在于引入基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)運(yùn)營管理的團(tuán)隊(duì)，以解決缺乏具備相應(yīng)運(yùn)營管理技能和經(jīng)驗(yàn)的人員的問題。
對于需要引入資金盤活現(xiàn)有公路資產(chǎn)的項(xiàng)目，T OT（移交-運(yùn)營-移交）是常見的P P P運(yùn)作方式，是指政府將既有公路所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本或項(xiàng)目公司，由其承擔(dān)運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)職責(zé)。社會資本通過政府或使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓對價(jià)和運(yùn)營維護(hù)成本的回收并獲得一定的收益，合同期通常為20至30年。與BOT類似，TOT項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營權(quán)通常會在運(yùn)營期末無償移交給政府，主要功能在于通過盤活固定資產(chǎn)融資，同時(shí)引入先進(jìn)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。
既有公路的改擴(kuò)建通常都伴隨著對社會資本融資的需求，根據(jù)與社會資本合作期滿所有權(quán)是否移交，可分別考慮ROT或者BBO方式。ROT的中文名稱為改建-運(yùn)營-移交，是將既有公路的改造、升級或擴(kuò)建職責(zé)，以及相關(guān)的設(shè)計(jì)、融資和運(yùn)營職責(zé)一并轉(zhuǎn)移給社會資本或者項(xiàng)目公司的一種P P P運(yùn)作方式，除增加了建造和融資功能外，其他屬性和特征均與T O T方式一致。B B O的中文名稱為購買-建設(shè)-運(yùn)營，由B O O方式演變而來，二者區(qū)別主要是B B O方式下社會資本或項(xiàng)目公司從政府購入已有公路并進(jìn)行改建、擴(kuò)建，而非新建項(xiàng)目。
需要指出的是，B O T、 L O T、BO O、T O T、RO T等P P P運(yùn)作方式的命名，是以公共資產(chǎn)的控制狀態(tài)為基礎(chǔ)的，在國內(nèi)實(shí)踐中應(yīng)用較多。國際上還存在另一種并行的命名方式，即以政府轉(zhuǎn)移給社會資本的公共職責(zé)為基礎(chǔ)的命名方式，比如D B F O（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營）和D B F O T（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營-移交），大致相當(dāng)于B O O和B O T。另外，在P P P模式的發(fā)源地和應(yīng)用相對成熟的英國，其廣泛應(yīng)用于社會基礎(chǔ)設(shè)施的“私人融資倡議”PPP模式被稱為PFI。
2012年，根據(jù)P F I在英國20年實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，PF I的一些重要規(guī)則被修改完善，第二代PFI因此縮寫為PF2。實(shí)踐中，這些概念和縮寫經(jīng)常混在一起，容易產(chǎn)生誤解，需要特別的注意。
PPP的交易結(jié)構(gòu)
如果只看項(xiàng)目的收入來源或者支付方式，千差萬別的P P P項(xiàng)目幾乎都可以歸結(jié)為三類：使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)貼模式。
使用者付費(fèi)模式是指由公路的最終用戶向P P P項(xiàng)目公司付費(fèi)的一種支付模式，作為可經(jīng)營性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的收費(fèi)公路項(xiàng)目，基本上都采用的是征收道路通行費(fèi)的使用者付費(fèi)模式。通常，使用者付費(fèi)項(xiàng)目采用政府定價(jià)方式，以避免社會資本利用具有自然壟斷性的公共資產(chǎn)牟取超額利潤損害社會公眾的利益。
政府付費(fèi)模式是指由政府使用財(cái)政資金直接向P P P項(xiàng)目公司付費(fèi)的一種支付模式，也稱政府購買服務(wù)模式。政府付費(fèi)模式通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如非收費(fèi)公路、河道治理等。政府購買服務(wù)模式下，政府支付的是所購買服務(wù)的對價(jià)，而非政府補(bǔ)貼，即該付費(fèi)并不補(bǔ)貼項(xiàng)目公司的建設(shè)行為，而是以項(xiàng)目進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營為標(biāo)志，通過績效合同方式實(shí)現(xiàn)付費(fèi)與績效水平掛鉤，以形成激勵相容的機(jī)制保證政府購買服務(wù)相比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)使用更低的成本或獲得更大的價(jià)值。
非收費(fèi)公路和市政道路可以采用政府付費(fèi)的P P P模式，政府通常在道路開始運(yùn)營時(shí)而非開始建設(shè)時(shí)支付，付費(fèi)金額取決于社會資本或者項(xiàng)目公司按照協(xié)議約定所提供的服務(wù)的可用性程度，這種方式通常稱之為可用性支付或者按績效支付。社會資本或者項(xiàng)目公司需按照協(xié)議負(fù)責(zé)道路建設(shè)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)，以及采取必要的措施，以實(shí)現(xiàn)和維持P P P協(xié)議規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通常既包括道路及附屬設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也包括在約定時(shí)間內(nèi)維持這些設(shè)施在一定服務(wù)水平的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還包括維護(hù)道路安全、應(yīng)急保障以及道路資產(chǎn)保值增值等管理績效。
非收費(fèi)道路項(xiàng)目采用政府付費(fèi)的P P P模式時(shí)，還有一種特殊的支付方式，即影子收費(fèi)。同使用者付費(fèi)類似，按照協(xié)議融資、建設(shè)和運(yùn)營養(yǎng)護(hù)道路的社會資本或者項(xiàng)目公司仍然根據(jù)道路的實(shí)際交通量獲得收益，只不過這個(gè)費(fèi)用不是向道路使用者征收，而是由政府支付。影子收費(fèi)和可用性支付最大的區(qū)別在于社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同。影子收費(fèi)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)在需求端，和使用者付費(fèi)模式一樣，社會資本將分擔(dān)未來交通量的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。按照可用性支付的項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)在供給端，即社會資本或者項(xiàng)目公司提供的服務(wù)是否能夠滿足雙方協(xié)議的要求。在絕大多數(shù)公路不收費(fèi)的英國，政府付費(fèi)的P P P模式在公路建設(shè)中有廣泛的應(yīng)用，影子收費(fèi)和可用性支付這兩種方式都有采用。
無論采用哪一種支付方式，通過公路融資、建設(shè)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)全壽命周期內(nèi)的項(xiàng)目交付績效最優(yōu)，是非收費(fèi)道路項(xiàng)目采用P P P模式的關(guān)鍵?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼模式可以視為使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種模式的結(jié)合，即對通行費(fèi)收入不足以支撐社會資本獲得滿意的收益水平，甚至無法回收初始投資和運(yùn)營維護(hù)成本的收費(fèi)公路項(xiàng)目，政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)可行性缺口，使社會資本可以獲得合理的投資和運(yùn)營回報(bào)。P P P項(xiàng)目中，可行性缺口補(bǔ)貼的方式包括：前補(bǔ)貼（無償劃撥資金、政府出資入股且分紅比例低于股權(quán)比例、政府無償或低價(jià)租賃項(xiàng)目資產(chǎn)）、后補(bǔ)貼（運(yùn)營期補(bǔ)貼）、政策性補(bǔ)貼（財(cái)政貼息、稅收返還、無償劃撥土地使用權(quán)）等。用于公路項(xiàng)目常見的補(bǔ)貼形式見表1。
公路PPP項(xiàng)目關(guān)鍵點(diǎn)
政策制度框架是必要前提
盡管我國已經(jīng)有了大量收費(fèi)公路B O T項(xiàng)目的實(shí)踐，但面對新形勢下推廣P P P的需求，相應(yīng)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等極度欠缺。P P P立法已經(jīng)啟動，但并非一部單獨(dú)法律能解決所有問題，需要構(gòu)建多層次相互銜接的法律法規(guī)體系，特別是公路行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)需要與時(shí)俱進(jìn)。同時(shí)，與P P P相關(guān)的機(jī)構(gòu)職能應(yīng)明確，隨著中央層級PPP中心的成立，地方相應(yīng)的P P P管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)盡快落地，但如何與現(xiàn)行公路項(xiàng)目投融資決策、審批流程銜接，是實(shí)踐中各地需要探索解決的問題。PPP項(xiàng)目的總體操作指南已經(jīng)由相關(guān)部門發(fā)布，下一步交通部門應(yīng)配合綜合部門針對公路行業(yè)細(xì)化操作辦法和編制標(biāo)準(zhǔn)合同。
服務(wù)質(zhì)量和供給效率是決策依據(jù)
通過政府和社會資本合作提高公路服務(wù)的質(zhì)量和供給效率應(yīng)始終是公路項(xiàng)目采用P P P模式的決策依據(jù)。P P P有個(gè)非常重要的原則—Value for Money(VFM), 翻譯成物有所值，意思是PPP模式比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)使用更低的成本或獲得更大的價(jià)值。這既是通用的決策依據(jù)，也已經(jīng)在財(cái)政部和發(fā)改委等相關(guān)部委的官方文件中提出，財(cái)政部的PPP項(xiàng)目操作指南更要求所有的PPP項(xiàng)目進(jìn)行V F M評價(jià)，相應(yīng)的量化評估工具正在由相關(guān)部委組織專家開發(fā)當(dāng)中。
公路P P P項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)V F M有很多種途徑，現(xiàn)金流時(shí)機(jī)、交易成本、設(shè)計(jì)方案、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、資產(chǎn)管理和市場化養(yǎng)護(hù)等都可能導(dǎo)致P P P模式和政府主導(dǎo)模式在全生命周期成本與可滿足交通需求的服務(wù)質(zhì)量之間產(chǎn)生不同的組合。政府主導(dǎo)投資交付的公路項(xiàng)目中，投資超概和交工延遲等現(xiàn)象屢見不鮮。我國過去很多的公路BOT項(xiàng)目往往僅強(qiáng)調(diào)引入建設(shè)資金，對通過與社會資本合作實(shí)現(xiàn)成本控制、按時(shí)交付以及質(zhì)量提升等往往關(guān)注不夠。英國審計(jì)署對英國高速公路P P P項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)顯示，相比較政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目，P P P項(xiàng)目的建設(shè)成本平均節(jié)約19%，運(yùn)營成本平均節(jié)約34%。因此，V F M原則應(yīng)成為公路PPP項(xiàng)目的重要決策依據(jù)。
合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是核心
合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是P P P項(xiàng)目成功的核心要素。P P P強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，由更有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，是P P P的一個(gè)基本原則。政府在風(fēng)險(xiǎn)分配中將全部風(fēng)險(xiǎn)或者不適合的部分風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給社會資本既不負(fù)責(zé)也不合理，不僅增加項(xiàng)目失敗概率，也會因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)推高項(xiàng)目成本。對于按照使用者付費(fèi)或者影子收費(fèi)的公路PPP項(xiàng)目，未來交通流量通常是項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)，也成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。過去的公路B O T項(xiàng)目中出現(xiàn)交通量大大低于預(yù)測而使項(xiàng)目出現(xiàn)重大財(cái)務(wù)問題的項(xiàng)目并不多見，但國內(nèi)預(yù)期交通量較大的干線公路已經(jīng)隨著路網(wǎng)完善變得越來越少，而公路建設(shè)成本近年卻快速增加，這使得交通流量的風(fēng)險(xiǎn)在公路P P P項(xiàng)目日益凸現(xiàn)。為保持公路P P P項(xiàng)目成功實(shí)施，交通流量風(fēng)險(xiǎn)的重新分配逐漸成為必需。采用按照可用性或者績效支付由政府完全承擔(dān)交通流量風(fēng)險(xiǎn)，或者采用擔(dān)保最小交通流量等可行性缺口補(bǔ)貼模式由政府分擔(dān)交通流量風(fēng)險(xiǎn)，都是可以考慮的方式。為了分擔(dān)公路項(xiàng)目預(yù)期交通流量的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞交通部門目前正在嘗試GB T S (政府建造-收費(fèi)-售賣)模式，即將一個(gè)大型項(xiàng)目分段實(shí)施，政府出資建造第一段然后收費(fèi)，一至兩年后依據(jù)基于實(shí)際交通量預(yù)測的未來交通量估值，轉(zhuǎn)讓給社會資本運(yùn)營，回收的項(xiàng)目資金用于下一段公路的建造，由此循環(huán)。政府完全承擔(dān)了運(yùn)營初期的交通風(fēng)險(xiǎn)，而基于運(yùn)營初期實(shí)際交通量的預(yù)測相比完全基于模型的預(yù)測大大減小了其不確定性，從而增加了項(xiàng)目對社會資本的吸引力，也降低了項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
政府的契約精神和能力建設(shè)是基礎(chǔ)
在P P P相關(guān)立法和全面推進(jìn)依法治國的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方，嚴(yán)格依照相關(guān)法律和協(xié)議履約的契約精神是項(xiàng)目成功必不可少的因素。另一方面，在過去一些B O T項(xiàng)目實(shí)踐中，政府方可以依靠行政力量在合作中占據(jù)優(yōu)勢地位，彌補(bǔ)項(xiàng)目協(xié)議中不利的漏洞甚至違約、毀約。隨著政府參與方受制于法律的約束逐漸增加，如何在項(xiàng)目協(xié)議準(zhǔn)備時(shí)就充分識別長期合作中的風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)定必要的條款保障政府參與方的利益，就變得尤為重要。同時(shí)，公路P P P項(xiàng)目往往較傳統(tǒng)政府主導(dǎo)投資的項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，對項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備要求更高，尤其是政府按照可用性或者績效付費(fèi)的公路P P P項(xiàng)目，對通常只有收費(fèi)公路B O T項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的政府部門不僅是個(gè)全新的課題，這種模式本身在項(xiàng)目開發(fā)、合同準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、履約監(jiān)管和爭端解決等方面都對政府方的能力提出更高的要求。與收費(fèi)公路B O T項(xiàng)目不同，按照可用性或者績效付費(fèi)的公路PPP項(xiàng)目中政府方的參與將貫穿項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營全過程。因此，需要對相關(guān)政府部門開展相關(guān)能力建設(shè)培訓(xùn)，以適應(yīng)公路P P P項(xiàng)目實(shí)施的需求。另外，根據(jù)具體項(xiàng)目的需求，聘請專業(yè)的財(cái)務(wù)顧問、法律顧問或者技術(shù)顧問，也是彌補(bǔ)政府參與方能力不足的一個(gè)有效途徑。
公共財(cái)政管理體系改革是根本保障
我國的年度預(yù)算制度因多年期財(cái)政預(yù)算規(guī)則和預(yù)算平衡機(jī)制的缺失，容易導(dǎo)致各級政府年度預(yù)算缺乏長期性、連續(xù)性和自我約束。與公路相關(guān)的債務(wù)往往是構(gòu)成地方債務(wù)的主要部分。去年開始進(jìn)行的一系列配套公共財(cái)政管理體系改革，包括變更年度預(yù)算為中長期跨年度預(yù)算、試行中期財(cái)政規(guī)劃以及逐步推行綜合財(cái)務(wù)報(bào)表制度等，會從根本上抑制地方政府的舉債沖動和控制其盲目舉債行為，為政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的P P P項(xiàng)目提供基本保障。一方面，面對P P P項(xiàng)目的長期合同，只有在政府中長期財(cái)政預(yù)算中做出了安排的政府支出才真正具有約束力，才能真正保障PPP合同的執(zhí)行。
另一方面，通過財(cái)政預(yù)算總盤子跨年度平衡測算，各級政府可以統(tǒng)籌近期和遠(yuǎn)期支出，對可以做什么樣的P P P項(xiàng)目和政府付費(fèi)或者補(bǔ)貼到什么程度，真正做到心中有數(shù)。另外，伴隨相關(guān)政策的實(shí)施和政府職能的轉(zhuǎn)變，必須處理好政府與交通投融資平臺等企業(yè)的關(guān)系，政府為企業(yè)提供擔(dān)?；蚋缮嫫髽I(yè)投資的行為都應(yīng)堅(jiān)決停止。
