山東交通廳涉行政性壟斷發(fā)改委發(fā)函責(zé)令整改
2015-04-02
開(kāi)辦電子科技公司一年半之后，丁海波（化名）終于等到了來(lái)自山東省交通運(yùn)輸廳道路運(yùn)輸局的一紙文件。
????這份名為《山東省道路運(yùn)輸車(chē)輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控社會(huì)化平臺(tái)服務(wù)商備案管理辦法（試行）》的文件印發(fā)于2014年12月18日，其中有條款明確規(guī)定：“凡通過(guò)交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性技術(shù)審查，并經(jīng)交通運(yùn)輸部公示的平臺(tái)服務(wù)商，均可到省局申請(qǐng)備案，并與全國(guó)道路貨運(yùn)車(chē)輛公共監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)對(duì)接?！?br />
????“我心里懸了很久的石頭終于放下了。”看到文件那一刻，丁海波難抑激動(dòng)。對(duì)他而言，這份文件是一種終結(jié)，是過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法參與正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的終結(jié)；更是新的開(kāi)始—以后，他終于可以憑產(chǎn)品和服務(wù)挺直腰桿說(shuō)話，而不必被無(wú)形的“手”擋在市場(chǎng)之外。
????來(lái)自國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查稱(chēng)，自2011年以來(lái)，山東省交通運(yùn)輸廳在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)道路運(yùn)輸車(chē)輛動(dòng)態(tài)信息公共監(jiān)控平臺(tái)中，多次印發(fā)文件，明確相關(guān)平臺(tái)技術(shù)支持單位為一家科技公司，由此涉嫌濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。
????2015年3月9日，國(guó)家發(fā)改委向山東省政府正式發(fā)函，建議責(zé)令交通運(yùn)輸廳改正相關(guān)行為，并提出4月10日前將有關(guān)整改情況函告國(guó)家發(fā)改委。
????這是國(guó)家發(fā)改委繼2014年9月調(diào)查河北省交通運(yùn)輸廳、物價(jià)局、財(cái)政廳違反《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)本省客運(yùn)班車(chē)實(shí)行通行費(fèi)優(yōu)惠政策，濫用行政權(quán)力排除、限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的案件后，再向行政性壟斷說(shuō)“不”。
????短短半年內(nèi)，國(guó)家發(fā)改委連續(xù)調(diào)查兩起行政性壟斷案件，這是否意味著在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，反行政性壟斷行動(dòng)在提速？如何更有效地制約備受詬病的行政性壟斷行為？
????“當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，極不正?！?br />
????丁海波最初踏入汽車(chē)安全電子產(chǎn)品行業(yè)時(shí)，未曾料到這一行業(yè)當(dāng)時(shí)在山東面臨的尷尬局面。
????2013年夏，丁海波懷揣幾十萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)業(yè)資金在山東某市開(kāi)辦了一家科技公司，作為平臺(tái)服務(wù)商并銷(xiāo)售車(chē)載終端產(chǎn)品。在創(chuàng)辦企業(yè)過(guò)程中，越來(lái)越多的不正?，F(xiàn)象讓他屢屢碰壁：
????企業(yè)擁有行業(yè)資質(zhì)，卻根本無(wú)法進(jìn)入道路運(yùn)輸企業(yè)監(jiān)控平臺(tái)的市場(chǎng)；盡管企業(yè)銷(xiāo)售的車(chē)載終端產(chǎn)品價(jià)格低廉，質(zhì)量和服務(wù)均有保障，但均因被主管部門(mén)告知無(wú)法入網(wǎng)而喪失搶占市場(chǎng)份額的機(jī)會(huì)。
????這個(gè)市場(chǎng)份額有多大？據(jù)山東業(yè)內(nèi)人士估算，山東全部“兩客一?！避?chē)輛加上普通貨運(yùn)車(chē)輛，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的、需要安裝車(chē)載終端設(shè)備的車(chē)輛總數(shù)為70萬(wàn)。
????“當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，極不正常，只有一家公司在做?！倍『２ɑ貞洠蜆I(yè)內(nèi)同行頗有默契地均不愿提及這家公司名字，“提或者不提，都是一樣的存在”。
????此次國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查中明確這家公司為山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“九通公司”）。
????國(guó)家發(fā)改委的調(diào)查稱(chēng)，2006年11月，山東省交通運(yùn)輸廳與九通公司簽訂《山東省道路運(yùn)營(yíng)客車(chē)運(yùn)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)和信息服務(wù)合同》，委托九通公司建設(shè)該監(jiān)控系統(tǒng)，合同有效期為10年（2006年1月1日～2015年12月31日），并約定“合同有效期內(nèi)，山東省道路營(yíng)運(yùn)客車(chē)經(jīng)營(yíng)與安全監(jiān)控系統(tǒng)是為甲方（即山東省交通運(yùn)輸廳）提供監(jiān)控信息服務(wù)的唯一系統(tǒng)。”
????此后，山東省交通運(yùn)輸廳多次印發(fā)有關(guān)文件，要求全拾兩客一危”車(chē)輛（即旅游包車(chē)、三類(lèi)以上班線客車(chē)和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專(zhuān)用車(chē)輛）、重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，并對(duì)進(jìn)入山東省市場(chǎng)的衛(wèi)星定位終端的型號(hào)和價(jià)格提出要求。
????一家獨(dú)大的格局顯然令和丁海波一樣的平臺(tái)商們吃不消。創(chuàng)業(yè)后短短一年多，丁海波體重驟然下降了40斤，加上應(yīng)付員工工資、差旅費(fèi)等支出，先后賠了近30萬(wàn)元，“壓力很大”。他不經(jīng)意間得知，當(dāng)時(shí)全省八九家平臺(tái)商均陷入賠錢(qián)、甚至瀕臨倒閉的狀態(tài)。
????2014年8月，對(duì)壟斷格局有所質(zhì)疑的丁海波最終選擇向山東省交通運(yùn)輸廳遞交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，希望對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)：與技術(shù)單位簽訂的服務(wù)協(xié)議，該技術(shù)單位的中標(biāo)書(shū)，當(dāng)初的招標(biāo)公告以及其他投標(biāo)單位的投標(biāo)書(shū)。
????兩個(gè)月后，丁海波收到答復(fù)。這紙政府信息公開(kāi)申請(qǐng)告知書(shū)確認(rèn)技術(shù)支持單位為九通公司?！暗P(guān)于為什么指定一家公司提供技術(shù)支持，選定此公司有沒(méi)有經(jīng)過(guò)招投標(biāo)等內(nèi)容，答復(fù)是，這方面信息不存在?！倍『２ㄌ寡裕瑢?duì)這一答復(fù)“不滿意”。
????同樣在這一年，較真的丁海波甚至專(zhuān)程到濟(jì)南坐高鐵去了一趟安徽，只想一探究竟：“當(dāng)時(shí)山東只有一家平臺(tái)，而安徽根據(jù)交通部的規(guī)定有多家平臺(tái)，我想知道是一家平臺(tái)情況下終端產(chǎn)品價(jià)格高，還是多家平臺(tái)情況下終端產(chǎn)品價(jià)格高？”
????丁海波花1200元買(mǎi)到了車(chē)載終端產(chǎn)品（其中包含服務(wù)費(fèi)），回到當(dāng)?shù)睾髤s被告知是外地的設(shè)備不能入網(wǎng)。在指定的九通公司銷(xiāo)售點(diǎn)，同一廠家、同一規(guī)格的產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)加上服務(wù)費(fèi)是3000多元。
????“為什么省外價(jià)格低，省內(nèi)價(jià)格高？為什么同樣的產(chǎn)品不能入網(wǎng)？每臺(tái)設(shè)備兩三千元的利潤(rùn)去哪里了？”丁海波著實(shí)郁悶。
????除了經(jīng)銷(xiāo)商，同樣郁悶的還有不得不安裝高價(jià)終端產(chǎn)品的車(chē)主。此前，曾有多家媒體報(bào)道過(guò)相關(guān)情況，包括平臺(tái)服務(wù)費(fèi)高、被迫拆除原裝車(chē)載終端設(shè)備重新選擇指定產(chǎn)品等?！败?chē)主都在抱怨。”丁海波說(shuō)。
????“說(shuō)實(shí)話，我們按照國(guó)家的要求去投資、去創(chuàng)建公司，到最后卻不能正常運(yùn)作，當(dāng)時(shí)我們失去了信心?！倍『２ㄕf(shuō)。
????隨著2014年年底山東省道路運(yùn)輸局一紙以“放開(kāi)”為主題詞的文件的印發(fā)，丁海波的信心又回來(lái)了，“放開(kāi)后，政府給了我們正常經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，如果我經(jīng)營(yíng)一兩年或者經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致公司倒閉，是很坦然的，希望這個(gè)市場(chǎng)今后能處于平穩(wěn)、正常的發(fā)展?fàn)顟B(tài)”。
????國(guó)家發(fā)改委函件：整改后仍未完全恢復(fù)市場(chǎng)秩序
????國(guó)家發(fā)改委上述函件是對(duì)此前媒體相關(guān)報(bào)道和眾多利益受損者的積極回應(yīng)。
????國(guó)家發(fā)改委函件稱(chēng)，山東省交通運(yùn)輸廳的做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定。
????函件進(jìn)一步解釋?zhuān)浩渲校笙嚓P(guān)車(chē)輛必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)的做法，排除和限制了山東省監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”的行為。
????山東省交通運(yùn)輸廳要求已通過(guò)交通運(yùn)輸部標(biāo)準(zhǔn)符合性審查的衛(wèi)星定位終端，需再次經(jīng)過(guò)九通公司調(diào)試后才能進(jìn)入山東省市場(chǎng)，以及公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格作為最高限價(jià)的做法，排除和限制了山東省衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，屬于《反壟斷法》第三十七條所列“制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”的行為。
????該函件將相關(guān)理由闡述如下：
????首先，道路運(yùn)輸企業(yè)在監(jiān)控平臺(tái)和車(chē)載終端上擁有自主選擇權(quán)。
????其次，山東省交通運(yùn)輸廳的相關(guān)做法排除和限制了監(jiān)控平臺(tái)和車(chē)載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用水平過(guò)高。
????這包括：完全排除了監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致平臺(tái)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。函件指出，山東省交通運(yùn)輸廳多次下發(fā)文件，強(qiáng)制要求“兩客一?！避?chē)輛、重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)安裝的衛(wèi)星定位終端，必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，再由其轉(zhuǎn)接至交通運(yùn)輸部建設(shè)的監(jiān)控平臺(tái)，剝奪了企業(yè)自主選擇監(jiān)控平臺(tái)的權(quán)利，完全排除了監(jiān)控平臺(tái)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
????此外，山東省交通運(yùn)輸廳相關(guān)做法嚴(yán)重削弱了車(chē)載終端市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并不合理地推高了車(chē)載終端在山東市場(chǎng)上的銷(xiāo)售價(jià)格。
????按照山東省交通運(yùn)輸廳的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)車(chē)載終端必須再次經(jīng)過(guò)九通公司的調(diào)試，并由山東省交通運(yùn)輸廳公示后，才能在山東省市場(chǎng)銷(xiāo)售。截至目前，山東省交通運(yùn)輸廳只發(fā)布3批公告，公布22個(gè)通過(guò)調(diào)試的產(chǎn)品型號(hào)，僅為交通運(yùn)輸部公布符合技術(shù)規(guī)范產(chǎn)品數(shù)量的5%，導(dǎo)致山東市場(chǎng)上的車(chē)載終端型號(hào)數(shù)量明顯減少，嚴(yán)重削弱了終端產(chǎn)品之間的競(jìng)爭(zhēng)。
????同時(shí)，山東省交通運(yùn)輸廳又公布交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格，將其作為車(chē)載終端的最高限價(jià)。據(jù)調(diào)查，該招標(biāo)時(shí)間為2012年。目前，相關(guān)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生明顯變化，車(chē)載終端生產(chǎn)廠家與生產(chǎn)數(shù)量均大幅增加，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，產(chǎn)品價(jià)格大幅下降。因此，該價(jià)格已不能作為目前定價(jià)的依據(jù)。山東省交通運(yùn)輸廳公布這一價(jià)格后，致使省內(nèi)終端設(shè)備銷(xiāo)售商以此為基礎(chǔ)制定價(jià)格，不合理地推高了終端設(shè)備的價(jià)格水平。
????國(guó)家發(fā)改委稱(chēng)，從對(duì)山東省濟(jì)南市部分終端設(shè)備安裝點(diǎn)的調(diào)查情況看，大多數(shù)重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)終端是以2580元/臺(tái)的價(jià)格進(jìn)行銷(xiāo)售，遠(yuǎn)高于其他省份銷(xiāo)售的終端價(jià)格。
????函件稱(chēng)，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)調(diào)查后，山東省交通運(yùn)輸廳主動(dòng)采取了放開(kāi)重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)監(jiān)控平臺(tái)市嘗放開(kāi)道路運(yùn)輸車(chē)輛衛(wèi)星定位終端市場(chǎng)等整改措施。
????在國(guó)家發(fā)改委看來(lái)，上述措施雖然糾正了部分違法行為，但尚未完全恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，包括：未放開(kāi)對(duì)“兩客一?！避?chē)輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)市場(chǎng)的限制；雖然規(guī)定實(shí)行平臺(tái)服務(wù)商備案制，但對(duì)備案提出了交通運(yùn)輸部有關(guān)規(guī)定以外的其他要求，對(duì)不符合要求的將不予備案；未廢止關(guān)于“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定。
????據(jù)此，國(guó)家發(fā)改委在函件中提出全面放開(kāi)“兩客一?！避?chē)輛、重型載貨汽車(chē)和半掛牽引車(chē)的監(jiān)控平臺(tái)接入，放開(kāi)終端設(shè)備進(jìn)入山東省市場(chǎng)的限制，廢止“終端價(jià)格（含安裝費(fèi)）不得高于交通運(yùn)輸部北斗示范工程招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格”的規(guī)定等整改建議。
????《反壟斷法》亟待長(zhǎng)出“牙齒”
????2008年8月1日，《反壟斷法》生效。此后，關(guān)于其中行政性壟斷的內(nèi)容日益受到公眾關(guān)注。
????北京大成律師事務(wù)所合伙人鄧志松介紹，根據(jù)該法，壟斷行為大致可分為經(jīng)濟(jì)性壟斷和行政性壟斷兩大類(lèi)。前者包括壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等行為，后者主要指的是行政機(jī)關(guān)濫用其行政權(quán)力排除和干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
????“行政性壟斷是我國(guó)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中特有的現(xiàn)象?！编囍舅山榻B，上世紀(jì)80年代初，國(guó)務(wù)院曾針對(duì)行政性壟斷行為出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，但30多年來(lái)該行為一直未得到根治，根本原因在于，由于歷史遺留問(wèn)題和我國(guó)處于深化改革過(guò)程的現(xiàn)狀，政府權(quán)力常會(huì)溢出邊界干涉市常
????在鄧志松看來(lái)，行政性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害比經(jīng)濟(jì)性壟斷更大?！敖?jīng)濟(jì)性壟斷只是企業(yè)間行為，而行政性壟斷則是政府行政權(quán)力的濫用對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傷害?！编囍舅烧J(rèn)為，由于其前提是政府機(jī)關(guān)超越法律允許的范圍去干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此這種行為對(duì)建設(shè)法治社會(huì)也造成了危害。
????鄧志松介紹，行政性壟斷包括不同類(lèi)別，最常見(jiàn)的是地方保護(hù)主義，比如某省為了保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的利益出臺(tái)一些歧視性政策，這也是目前我國(guó)制約行政性壟斷行為的重點(diǎn)。此外，還包括部門(mén)保護(hù)主義、限定交易等。
????行政性壟斷的話題，也屢屢牽動(dòng)全國(guó)人大代表、上海富申評(píng)估咨詢集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)樊蕓的神經(jīng)。
????2015年全國(guó)兩會(huì)期間，樊蕓提交了一份關(guān)于修改《反壟斷法》的議案。為了撰寫(xiě)這份議案，她專(zhuān)門(mén)成立了調(diào)研小組，花了10個(gè)月深入調(diào)研，不僅走訪了諸多企業(yè)，還同具有反壟斷職能的國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商總局等相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人座談。
????“在和小微企業(yè)的座談中，大家一致詬病的是行政性壟斷，認(rèn)為這是當(dāng)前難以突破的一個(gè)問(wèn)題?！狈|回憶，一名與會(huì)人員舉的例子讓人深思：一家肉鴿生產(chǎn)企業(yè)，產(chǎn)品非常環(huán)保，但沒(méi)有超市和菜場(chǎng)的入門(mén)許可證，不能經(jīng)營(yíng)，如果想要進(jìn)入市場(chǎng)門(mén)檻，必須高價(jià)購(gòu)買(mǎi)許可證。
????“近年來(lái)，中央三令五申要求嚴(yán)管的紅頂中介，實(shí)際上也是利用政府的行政性權(quán)力壟斷市場(chǎng)獲取利益?！狈|說(shuō)。
????盡管《反壟斷法》中不乏反行政性壟斷的內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)生活中的執(zhí)行情況并不盡如人意。鄧志松舉例，《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國(guó)家發(fā)改委和工商總局卻沒(méi)有處罰權(quán)，只能對(duì)涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)提出一些建議，由上級(jí)責(zé)成其糾正，如同本案的處理方式。
????同時(shí)，鄧志松強(qiáng)調(diào)，不應(yīng)忽視這類(lèi)案件中受害者維權(quán)難的現(xiàn)象，“他們的救濟(jì)途徑是有限的，可向執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。具體而言，國(guó)家發(fā)改委由價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局負(fù)責(zé)此事，工商總局則由反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局負(fù)責(zé)，兩者都是局級(jí)單位，但很多時(shí)候，涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)和它們平級(jí)，甚至比它們級(jí)別更高，去查它們其實(shí)是有很多困難的”。
????鄧志松還說(shuō)：“如果去法院起訴，只能提起行政訴訟，民告官目前存在立案難、勝訴難的情況，而且即使勝訴，也只是道義上的勝利，拿不到相應(yīng)賠償，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)法律規(guī)定?！?br />
????調(diào)研時(shí)，樊蕓同樣發(fā)現(xiàn)，目前的《反壟斷法》缺乏對(duì)行政性壟斷的有效制約。樊蕓在議案中對(duì)第51條提出立法修改建議，并提出：加強(qiáng)反行政性壟斷的處罰力度，激活反壟斷法律訴訟，不僅是民事訴訟，更要激活對(duì)反壟斷的行政訴訟；要對(duì)行政機(jī)關(guān)有制約的機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)利用主管部門(mén)行政權(quán)力，限制其他商品流入本地等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰。她同時(shí)建議，設(shè)置一個(gè)高層級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)區(qū)域間反壟斷執(zhí)法。
????鄧志松同樣建議修改第51條：“期待《反壟斷法》長(zhǎng)出牙齒，對(duì)行政性壟斷行為處罰的力度更大。目前對(duì)于經(jīng)濟(jì)性壟斷行為，牙齒是足夠強(qiáng)的，處罰上一年度銷(xiāo)售額的1%～10%，這個(gè)力度很大，而對(duì)行政性壟斷的處罰則過(guò)于溫柔?！?br />
????作為國(guó)內(nèi)知名的競(jìng)爭(zhēng)法專(zhuān)家，在《反壟斷法》生效的7年里，鄧志松僅接觸過(guò)3起反行政性壟斷案例，而經(jīng)濟(jì)性壟斷案件卻多達(dá)上百起，“反差很大”。
