馮正霖：深化交通運輸投融資改革應關注的若干問題
2015-04-01
我國改革開放30多年來走的是什么樣的路徑？歸納起來，一條是目標引領型的，一條是問題導向型的，或者兼而有之、互相結合。一般來說，目標引領型的改革是漸進式的，問題導向型的改革則可能是突破性的。比如，社會主義市場經濟體制改革最初的建立現(xiàn)代企業(yè)制度、放開糧價、推進金融和外匯改革、建立社會保障制度等，至今還在不斷推進或深化之中；農業(yè)改革則直接由農民從自身的生存發(fā)展問題中引發(fā)推動，突破了體制機制束縛而得以迅速推進，進而逐步調整完善走上農業(yè)現(xiàn)代化的改革之路。
在全面深化改革的進程中，圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標，同樣面臨著改革的路徑選擇。分析國家財稅體制改革對交通運輸行業(yè)的影響，我們面臨的就是問題導向型的改革路徑。簡單地說，就是不改革交通運輸投融資的體制機制，交通運輸行業(yè)發(fā)展將會步履艱難。
國家財稅體制改革對交通運輸行業(yè)的影響主要體現(xiàn)為“一個改變、四個明確”，相對于鐵路、民航、水運而言，公路交通發(fā)展受影響更大更直接
按照全面深化改革總體部署，中央制定了深化財稅體制改革總體方案，相繼推出了一系列改革舉措。這些改革措施對交通運輸行業(yè)加強和改進預算管理、防范和化解政府債務風險、改革交通運輸投融資體制機制提出了許多新要求、新政策、新思路。
一是改變了交通投融資平臺統(tǒng)籌融資的功能。過去交通運輸部門的投融資平臺存在政企不分、政事不分的現(xiàn)象?，F(xiàn)在中央明確要求，要劃清政府與企業(yè)的邊界，政府債務只能由政府及其部門通過債券方式舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，要剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這意味著，公路交通建設實施多年的“貸款修路，收費還貸”的投融資模式將發(fā)生根本性改變，即由“交通運輸部門貸款”調整為“發(fā)行政府債券”。舉債和償債主體從各地交通運輸部門調整為省級人民政府，政府舉債建設的收費公路債務余額和車輛通行費收入全部納入政府性基金預算管理。發(fā)行政府債券將成為建設政府債務性公路的唯一途徑。
二是明確了政府投資的方向和重點。中央明確要求，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資。按此規(guī)定，國家公路網中的普通公路（即國省干線公路、農村公路）、航道等沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，應由地方政府發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預算管理。對收費公路這種有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，可由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金管理，以對應的政府性基金或專項收入償還債務。政府投資公路等基礎設施的財力由財政預算安排決定。
三是明確了政府與社會資本合作的模式與途徑。中央明確要求，有一定收益的公益性事業(yè)，將以特許經營的方式鼓勵社會資本投入。投資者可以獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。政府對投資者或特別目的公司按照特許經營權、合理定價、財政補貼等方式，遵循市場規(guī)則簽訂相關合同，并嚴格履行相應職責，但不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。收費公路這種有一定收益的公益性事業(yè)，應當成為政府與社會資本合作的重點領域。
四是明確了政府舉債管理程序與制度。中央明確要求，各地一般債券和專項債券的發(fā)行額度，實行限額管理。地方政府舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準，同時把債券的“借、用、還”全部納入預算管理，強化預算的嚴肅性和剛性約束，并建立嚴格的考核問責機制。按照這個要求，要實現(xiàn)交通運輸發(fā)展規(guī)劃，更好地服務國家經濟社會發(fā)展目標，就必須做好建設項目的前期工作，以爭取更多的政府性財政資金支持，交通運輸才能更有作為。
五是明確了存量債務處理方式。中央明確要求，要把政府性存量債務納入預算管理，并進行甄別清理。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務，特別是明確一些地方債務負擔過重的，可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構。這個政策能否用足用好，需要交通運輸部門認真做好基礎性工作。在政府債務甄別過程中，各地組建的高速公路集團、交通投資公司本身就有一個定性定位問題。對于經營性公路和政府還貸公路的界限，一些省份過去是比較模糊的，這次也應有明確定論。
按照國家財稅體制改革的方向，結合交通運輸發(fā)展的階段性特征，新時期交通運輸投融資改革要重點從四個方面找準切入點
國家財稅體制改革對交通運輸行業(yè)的影響是積極而深遠的，也帶來了機遇與挑戰(zhàn)。正確把握好這個機遇與挑戰(zhàn)，正是交通運輸投融資改革的問題與希望所在。
一要調整思路，研究發(fā)展政策。交通運輸投融資政策說到底是要解決兩個問題：一是解決好政府投入從哪來、用到哪里去？二是社會資本從哪來、如何用好？解決好這兩個問題，是研究調整交通運輸投融資政策的主要基點。堅持“政府主導”，是由交通運輸基礎設施的公益性這一根本屬性決定的。即使對一些有收益的政府公益性設施采取特許經營吸引社會資本投資，也并不改變其公益屬性。所以，要繼續(xù)保持現(xiàn)有車購稅、成品油稅費改革轉移支付資金、港建費等專項資金特性，加大政府其他公共財政投入，確保專項資金發(fā)揮最佳使用效益。同時，積極探索和廣泛運用政府與社會資本合作模式是吸引社會資本投入的重要途徑。
為實現(xiàn)“兩個一百年”宏偉目標，結合公路網現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求綜合研判，按照“適度超前”的要求，未來10至15年我國公路基礎設施仍將處于集中建設、加快成網的關鍵階段，建設任務依然繁重，資金需求規(guī)模十分龐大。而且當前交通運輸基礎設施建設任務主要是國家高速公路“斷頭路”、集中連片特困地區(qū)和國家發(fā)展戰(zhàn)略要求的互聯(lián)互通建設項目，客觀上存在建設成本高、風險大、預期收益低的特點，這就需要交通運輸部門認真研究如何通過改革創(chuàng)新使特許經營、合理定價、財政補貼等轉化成有效的具體的政策措施。
比如，特許經營的標準、門檻、條件如何設置，才能夠更多地吸引社會資本進入交通運輸行業(yè)；合理價格怎么確定，以求建立一個合理的、動態(tài)的價格調節(jié)機制，使投資者和用路者的合法權益均能得到保障；財政補貼如何實施，車購稅如何參與社會資本的投資項目，降低投資者在資本金籌集上的難度，吸引更多的社會資本投資公路基礎設施建設；同時如何加強監(jiān)管，確保政府財政性資金補貼社會資本投資項目的風險可控，發(fā)揮應有的投資效益等。
二要堅持分級負責，建立事權和支出責任相適應的交通運輸管理體制。目前，我國公路網規(guī)模已達到445萬公里，其中高速公路里程達到11.2萬公里。建設、養(yǎng)護管理好這個路網，迫切需要我們從以往的路段式、區(qū)域式管理方式中走出來，迫切需要發(fā)揮好中央和地方兩個積極性。應當根據(jù)路網中高速公路、國省干線、農村公路的不同功能和特性，按照受益原則、能力原則、效率原則和適應國情原則，科學界定中央和地方各級政府在公路網建設養(yǎng)護管理中的事權與支出責任，逐步理順公路管理體制，健全養(yǎng)護運行機制。中央資金將優(yōu)先保障中央事權和共同事權的支出，適當補助地方事權建設項目。地方資金重點保障共同事權和地方事權的財政支出。
三要控制和防范好交通運輸行業(yè)政府性債務風險。防控政府性債務風險是交通運輸部門不可回避的問題。解決好這個問題，一要清理規(guī)范地方交通融資平臺，加強與財政和金融部門的溝通，抓緊對存量債務進行甄別清理，凡屬于政府應當償還的債務，納入財政預算統(tǒng)籌償還的范圍。二要控制好政府債務風險，建立健全債務風險預警及應急處置機制，對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，要通過注入優(yōu)質資產等措施提高償債能力，要通過發(fā)行地方政府債券置換等方式努力降低存量債務利息負擔、優(yōu)化期限結構。三要確保在建項目后續(xù)融資，統(tǒng)籌各類資金優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾，有貸款協(xié)議的應繼續(xù)按照協(xié)議提供貸款。同時，應認真研究過渡期有關政策，確保交通運輸發(fā)展資金不斷鏈。
四要抓住機遇，深化交通運輸管理體制機制改革。國家財稅體制改革不只是體現(xiàn)在投融資領域，必將觸及和推動交通運輸發(fā)展的各個方面，特別是給改革交通運輸管理的體制機制帶來了機遇。根據(jù)我國公路網的建設運行特點和投融資需求，要加快構建以收費公路為特征的高速公路體系和以財政稅收保障為特征的普通公路體系。公路建設和養(yǎng)護管理的資金保障應采勸收稅”與“收費”并行的方式，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負擔”，以兼顧和保障不同用路群體的權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務。普通公路提供均等化的公共普遍服務，由財政稅收保障其建設、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求。高速公路提供效率服務，采取向用路者直接收取通行費的方式保障其資金需求。這也為社會資本按照特許經營的方式投資公路基礎設施創(chuàng)造了條件。要加快《收費公路管理條例》的修訂工作，按照“用路者付費”、鼓勵社會資本投資、政府性債務風險可控、加強政府監(jiān)管和信息公開等原則，規(guī)范收費公路發(fā)展。
