深化交通運(yùn)輸投融資改革應(yīng)關(guān)注的若干問(wèn)題——交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)馮正霖在中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)員論壇上的發(fā)言
2015-03-31
我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)走的是什么樣的路徑？歸納起來(lái)，一條是目標(biāo)引領(lǐng)型的，一條是問(wèn)題導(dǎo)向型的，或者兼而有之、互相結(jié)合。一般來(lái)說(shuō)，目標(biāo)引領(lǐng)型的改革是漸進(jìn)式的，問(wèn)題導(dǎo)向型的改革則可能是突破性的。比如，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革最初的建立現(xiàn)代企業(yè)制度、放開(kāi)糧價(jià)、推進(jìn)金融和外匯改革、建立社會(huì)保障制度等，至今還在不斷推進(jìn)或深化之中；農(nóng)業(yè)改革則直接由農(nóng)民從自身的生存發(fā)展問(wèn)題中引發(fā)推動(dòng)，突破了體制機(jī)制束縛而得以迅速推進(jìn)，進(jìn)而逐步調(diào)整完善走上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改革之路。
在全面深化改革的進(jìn)程中，圍繞“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，同樣面臨著改革的路徑選擇。分析國(guó)家財(cái)稅體制改革對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的影響，我們面臨的就是問(wèn)題導(dǎo)向型的改革路徑。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是不改革交通運(yùn)輸投融資的體制機(jī)制，交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展將會(huì)步履艱難。
國(guó)家財(cái)稅體制改革對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的影響主要體現(xiàn)為“一個(gè)改變、四個(gè)明確”，相對(duì)于鐵路、民航、水運(yùn)而言，公路交通發(fā)展受影響更大更直接
按照全面深化改革總體部署，中央制定了深化財(cái)稅體制改革總體方案，相繼推出了一系列改革舉措。這些改革措施對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理、防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改革交通運(yùn)輸投融資體制機(jī)制提出了許多新要求、新政策、新思路。
一是改變了交通投融資平臺(tái)統(tǒng)籌融資的功能。過(guò)去交通運(yùn)輸部門(mén)的投融資平臺(tái)存在政企不分、政事不分的現(xiàn)象?，F(xiàn)在中央明確要求，要?jiǎng)澢逭c企業(yè)的邊界，政府債務(wù)只能由政府及其部門(mén)通過(guò)債券方式舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借，要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。這意味著，公路交通建設(shè)實(shí)施多年的“貸款修路，收費(fèi)還貸”的投融資模式將發(fā)生根本性改變，即由“交通運(yùn)輸部門(mén)貸款”調(diào)整為“發(fā)行政府債券”。舉債和償債主體從各地交通運(yùn)輸部門(mén)調(diào)整為省級(jí)人民政府，政府舉債建設(shè)的收費(fèi)公路債務(wù)余額和車輛通行費(fèi)收入全部納入政府性基金預(yù)算管理。發(fā)行政府債券將成為建設(shè)政府債務(wù)性公路的唯一途徑。
二是明確了政府投資的方向和重點(diǎn)。中央明確要求，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資。按此規(guī)定，國(guó)家公路網(wǎng)中的普通公路（即國(guó)省干線公路、農(nóng)村公路）、航道等沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，應(yīng)由地方政府發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預(yù)算管理。對(duì)收費(fèi)公路這種有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，可由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，納入政府性基金管理，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還債務(wù)。政府投資公路等基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力由財(cái)政預(yù)算安排決定。
三是明確了政府與社會(huì)資本合作的模式與途徑。中央明確要求，有一定收益的公益性事業(yè)，將以特許經(jīng)營(yíng)的方式鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。投資者可以獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。政府對(duì)投資者或特別目的公司按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，遵循市場(chǎng)規(guī)則簽訂相關(guān)合同，并嚴(yán)格履行相應(yīng)職責(zé)，但不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。收費(fèi)公路這種有一定收益的公益性事業(yè)，應(yīng)當(dāng)成為政府與社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。
四是明確了政府舉債管理程序與制度。中央明確要求，各地一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行額度，實(shí)行限額管理。地方政府舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，同時(shí)把債券的“借、用、還”全部納入預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，并建立嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。按照這個(gè)要求，要實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃，更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，就必須做好建設(shè)項(xiàng)目的前期工作，以爭(zhēng)取更多的政府性財(cái)政資金支持，交通運(yùn)輸才能更有作為。
五是明確了存量債務(wù)處理方式。中央明確要求，要把政府性存量債務(wù)納入預(yù)算管理，并進(jìn)行甄別清理。對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，特別是明確一些地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重的，可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。這個(gè)政策能否用足用好，需要交通運(yùn)輸部門(mén)認(rèn)真做好基礎(chǔ)性工作。在政府債務(wù)甄別過(guò)程中，各地組建的高速公路集團(tuán)、交通投資公司本身就有一個(gè)定性定位問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路和政府還貸公路的界限，一些省份過(guò)去是比較模糊的，這次也應(yīng)有明確定論。
按照國(guó)家財(cái)稅體制改革的方向，結(jié)合交通運(yùn)輸發(fā)展的階段性特征，新時(shí)期交通運(yùn)輸投融資改革要重點(diǎn)從四個(gè)方面找準(zhǔn)切入點(diǎn)
國(guó)家財(cái)稅體制改革對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的影響是積極而深遠(yuǎn)的，也帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。正確把握好這個(gè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)，正是交通運(yùn)輸投融資改革的問(wèn)題與希望所在。
一要調(diào)整思路，研究發(fā)展政策。交通運(yùn)輸投融資政策說(shuō)到底是要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是解決好政府投入從哪來(lái)、用到哪里去？二是社會(huì)資本從哪來(lái)、如何用好？解決好這兩個(gè)問(wèn)題，是研究調(diào)整交通運(yùn)輸投融資政策的主要基點(diǎn)。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”，是由交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的公益性這一根本屬性決定的。即使對(duì)一些有收益的政府公益性設(shè)施采取特許經(jīng)營(yíng)吸引社會(huì)資本投資，也并不改變其公益屬性。所以，要繼續(xù)保持現(xiàn)有車購(gòu)稅、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金、港建費(fèi)等專項(xiàng)資金特性，加大政府其他公共財(cái)政投入，確保專項(xiàng)資金發(fā)揮最佳使用效益。同時(shí)，積極探索和廣泛運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式是吸引社會(huì)資本投入的重要途徑。
為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”宏偉目標(biāo)，結(jié)合公路網(wǎng)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需求綜合研判，按照“適度超前”的要求，未來(lái)10至15年我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施仍將處于集中建設(shè)、加快成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，建設(shè)任務(wù)依然繁重，資金需求規(guī)模十分龐大。而且當(dāng)前交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)主要是國(guó)家高速公路“斷頭路”、集中連片特困地區(qū)和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求的互聯(lián)互通建設(shè)項(xiàng)目，客觀上存在建設(shè)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、預(yù)期收益低的特點(diǎn)，這就需要交通運(yùn)輸部門(mén)認(rèn)真研究如何通過(guò)改革創(chuàng)新使特許經(jīng)營(yíng)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)化成有效的具體的政策措施。
比如，特許經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)、門(mén)檻、條件如何設(shè)置，才能夠更多地吸引社會(huì)資本進(jìn)入交通運(yùn)輸行業(yè)；合理價(jià)格怎么確定，以求建立一個(gè)合理的、動(dòng)態(tài)的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，使投資者和用路者的合法權(quán)益均能得到保障；財(cái)政補(bǔ)貼如何實(shí)施，車購(gòu)稅如何參與社會(huì)資本的投資項(xiàng)目，降低投資者在資本金籌集上的難度，吸引更多的社會(huì)資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同時(shí)如何加強(qiáng)監(jiān)管，確保政府財(cái)政性資金補(bǔ)貼社會(huì)資本投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可控，發(fā)揮應(yīng)有的投資效益等。
二要堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的交通運(yùn)輸管理體制。目前，我國(guó)公路網(wǎng)規(guī)模已達(dá)到445萬(wàn)公里，其中高速公路里程達(dá)到11.2萬(wàn)公里。建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理好這個(gè)路網(wǎng)，迫切需要我們從以往的路段式、區(qū)域式管理方式中走出來(lái)，迫切需要發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性。應(yīng)當(dāng)根據(jù)路網(wǎng)中高速公路、國(guó)省干線、農(nóng)村公路的不同功能和特性，按照受益原則、能力原則、效率原則和適應(yīng)國(guó)情原則，科學(xué)界定中央和地方各級(jí)政府在公路網(wǎng)建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理中的事權(quán)與支出責(zé)任，逐步理順公路管理體制，健全養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制。中央資金將優(yōu)先保障中央事權(quán)和共同事權(quán)的支出，適當(dāng)補(bǔ)助地方事權(quán)建設(shè)項(xiàng)目。地方資金重點(diǎn)保障共同事權(quán)和地方事權(quán)的財(cái)政支出。
三要控制和防范好交通運(yùn)輸行業(yè)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是交通運(yùn)輸部門(mén)不可回避的問(wèn)題。解決好這個(gè)問(wèn)題，一要清理規(guī)范地方交通融資平臺(tái)，加強(qiáng)與財(cái)政和金融部門(mén)的溝通，抓緊對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行甄別清理，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌償還的范圍。二要控制好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，要通過(guò)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等措施提高償債能力，要通過(guò)發(fā)行地方政府債券置換等方式努力降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。三要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，統(tǒng)籌各類資金優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾，有貸款協(xié)議的應(yīng)繼續(xù)按照協(xié)議提供貸款。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究過(guò)渡期有關(guān)政策，確保交通運(yùn)輸發(fā)展資金不斷鏈。
四要抓住機(jī)遇，深化交通運(yùn)輸管理體制機(jī)制改革。國(guó)家財(cái)稅體制改革不只是體現(xiàn)在投融資領(lǐng)域，必將觸及和推動(dòng)交通運(yùn)輸發(fā)展的各個(gè)方面，特別是給改革交通運(yùn)輸管理的體制機(jī)制帶來(lái)了機(jī)遇。根據(jù)我國(guó)公路網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)行特點(diǎn)和投融資需求，要加快構(gòu)建以收費(fèi)公路為特征的高速公路體系和以財(cái)政稅收保障為特征的普通公路體系。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理的資金保障應(yīng)采勸收稅”與“收費(fèi)”并行的方式，實(shí)現(xiàn)“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”，以兼顧和保障不同用路群體的權(quán)益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)。普通公路提供均等化的公共普遍服務(wù)，由財(cái)政稅收保障其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理及改擴(kuò)建等資金需求。高速公路提供效率服務(wù)，采取向用路者直接收取通行費(fèi)的方式保障其資金需求。這也為社會(huì)資本按照特許經(jīng)營(yíng)的方式投資公路基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造了條件。要加快《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂工作，按照“用路者付費(fèi)”、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控、加強(qiáng)政府監(jiān)管和信息公開(kāi)等原則，規(guī)范收費(fèi)公路發(fā)展。
（本文有刪節(jié)）
